En los últimos años, la situación fiscal ha captado el foco de la atención, incluso generando varias refriegas. No han faltado momentos en que las pasiones partidarias han dominado el tema. Baste recordar la discusión de los "gastos comprometidos" del año pasado.

Poco a poco, sin embargo, parece haber más consenso de que, por un lado, es necesario seguir reduciendo gradualmente el déficit, tarea difícil pero imprescindible; y, por el otro, de que esta labor se facilita con perfeccionamientos institucionales.

Los resultados han mejorado, pero es necesario perseverar en los esfuerzos para estabilizar la razón de deuda pública a PIB, la cual sigue aumentando, aunque a menor ritmo. El año pasado, el déficit estructural disminuyó (de 2% en 2017) a 1,5% del PIB. El déficit efectivo disminuyó de 2,7% a 1,6%. Más allá de particularidades que explican parte del avance, es importante tomar perspectiva y evaluar qué se está haciendo bien y qué se podría hacer mejor.

Las buenas noticias

Del lado institucional se han materializado dos cambios significativos y comenzó a germinar un tercero que, de madurar, será un aporte.

Primero, el Gobierno está a punto de aprobar en el Senado el nombramiento de los cinco integrantes del nuevo Consejo Fiscal Autónomo. La ley que lo crea se publicó en febrero pasado y su objeto es contribuir con el manejo responsable de la política fiscal del Gobierno usando una serie de atribuciones (tales como opinar sobre desvíos del cumplimiento de la meta; proponer medidas de mitigación; evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas y difundir los resultados de esta).En la práctica, el Ministerio de Hacienda cede algo de poder y, a cambio, tiene apoyo para una de sus labores fundamentales.

El proceso legislativo fue expedito y enriqueció al proyecto en varias dimensiones. Por ejemplo, se aseguró la autonomía del Consejo y se le otorgó mecanismos de interacción con el Congreso, los que servirán para apuntalar los temas de responsabilidad fiscal.

Los miembros del primer Consejo deberían ser aprobados sin problemas, pues se trata de cinco profesionales de mucha experiencia y alta estatura técnica y ética.

El segundo cambio institucional, que pasó más desapercibido porque la discusión pública se centró en si la rebaja de crecimiento esperado anunciada para 2019 era suficiente o no, es la publicación, ahora trimestral, del "Informe de Finanzas Públicas" (IFP).

Este reporte permite discutir con mayor transparencia los temas fiscales. Junto con actualizar proyecciones, es útil porque permite informar asuntos específicos y reflexionar sobre desarrollos recientes, como el cierre fiscal anterior.

En su primera versión se analizan, además, varios temas relevantes, tales como el sobregasto en salud; algunos cambios metodológicos en la contabilidad; descomposiciones de las desviaciones que hubo el año anterior, tanto en ingreso como en gastos; y nuevas proyecciones de mediano plazo. Sin duda, un gran avance.

Por último, el Congreso ha progresado en la conformación de una oficina presupuestaria (a partir de la Biblioteca del Congreso), lo que le permitirá convertirse en una real contraparte en las discusiones fiscales. De concretarse, será otro valioso cambio institucional.

Gradualidad y perseverancia

En el primer gobierno del Presidente Piñera, el balance estructural mejoró desde un déficit de 3,1% del PIB en 2009 a solo 0,4% en 2012. A pesar de los gastos del terremoto, se trató de casi un punto porcentual por año.

¿Por qué no disminuir de una buena vez todo el déficit estructural actual?

La experiencia de consolidaciones fiscales en distintos países revela que es mejor hacerlo de manera gradual y segura. La disminución del déficit estructural en 2009-12 se explica, de manera importante, por aumentos de los parámetros estructurales, es decir, por el precio del cobre a largo plazo y, en menor medida, por el PIB potencial. En ese tiempo, el precio de referencia aumentó desde US$ 1,99 a US$ 3,02 por libra, un cambio.

En la actualidad los parámetros han mejorado, pero bastante menos. Se requiere, por lo tanto, un "ajuste de verdad"; lo que, políticamente, es más difícil. Pero, aunque fuese fácil, hacerlo muy rápido sería negativo para la economía, pues está lejos de verse robusta.

Tan importante como la gradualidad es que la disminución del déficit ocurra. El año pasado el avance fue mayor al esperado (por el pago de impuestos de la venta de acciones SQM por parte de Nutrien). Esto no se repetirá y es esperable que el déficit estructural se mantenga o, incluso, se deteriore una décima durante este año. No es algo que deba alarmar, lo importante es que en dos años se habrá avanzado tal como establecía el plan inicial. Hay que perseverar.

Temas preocupantes

Junto a estas buenas noticias, hay asuntos que exigen más atención.

El primero es el sobregasto del sector salud, problema que no solo se arrastra por varios años, sino que además, lejos de mejorar, ha empeorado.

Pese a los esfuerzos del año pasado, el sector gastó más de US$ 1.500 millones sobre lo inicialmente presupuestado. Esto es casi el doble de lo que cuesta la integración propuesta en la reforma tributaria. Fue un nuevo récord, a pesar de los significativos aumentos presupuestarios de los últimos años, de los pagos para aliviar la deuda y de las diversas medidas de control implementadas. Es bueno recordar que entre 2000 y 2018, el gasto en salud aumentó 9% promedio por año, mucho más que el gasto total, que se incrementó 6%.

El nuevo IFP revela que los servicios de salud gastaron, en 2018, US$ 2.000 millones más de lo que les otorgó el Congreso en la ley de presupuestos.

¿Qué le pasaría, digamos, al director de un Serviu si es que decidiera por su cuenta gastar, digamos, 30% más que el presupuesto que democráticamente se le asignó? Seguramente sería un escándalo político mayor y el director tendría problemas legales graves.

Pero con el sector salud el estándar se ha ido acomodando y hoy es distinto, al punto de que la restricción presupuestaria es casi irrelevante. Como no tiene consecuencias saltársela, no hay incentivos para gastar bien ni cuidar el gasto total. Los fallos de la Corte Suprema respecto de tratamientos de alto costo solo han recalcado que, en este tema, las reglas no son las de otros sectores.

Es urgente darles más apoyo político a los esfuerzos del Ministerio de Hacienda -y de Salud-, para fortalecer este control. Parece necesario implementar nuevos cambios en la manera de presupuestar, hacer más responsables a los directores de hospitales en caso de desviaciones significativas, y pedirle más fuerza a la Contraloría. En definitiva, no son los que manejan los hospitales quienes fijan el presupuesto de salud, sino las instituciones democráticas.

Un segundo tema preocupante es el efecto fiscal del proyecto de reforma de pensiones, en discusión en el Congreso.

Es la reforma más cara, por lejos, de las que se discuten en la actualidad. De acuerdo al IFP, prácticamente todo el aumento de gasto previsto para 2021-2023, identificado en los informes financieros de los últimos 5 meses, corresponde a pensiones.

Una primera preocupación es la idea de financiar esto con futuras holguras y no con recursos claramente identificados. Es una práctica que, si se torna costumbre, puede arriesgar la solvencia fiscal de mediano plazo. ¿Qué pasa si el crecimiento en los próximos años no es el esperado? Los gastos ya estarán comprometidos, pero no habrá ingresos para financiarlos.

El segundo riesgo recae en la necesidad de hacer proyecciones por varias décadas hacia adelante. Los doce años en el informe financiero que acompaña el proyecto son muy insuficientes. Y el problema es que hay medidas que implican mayores gastos, más allá del 2030. Tenemos que asegurarnos que esta reforma no sea una bomba fiscal de explosión tardía.

Raya para la suma

El avance gradual en la reducción del déficit estructural hace pensar que estamos transitando desde un clima nublado (nunca hubo tormenta) a uno parcial. Es importante reconocer estos avances, así como relevar los cambios institucionales.

De hecho, los mercados financieros muestran que, en términos relativos a los países relevantes, el riesgo soberano (medido por el EMBI) se ha comprimido un poco en los últimos seis meses, siguiendo la tendencia iniciada a comienzos de 2016.

Sin embargo, lo que piensen los mercados hoy no es suficiente garantía. Muchas veces no ven las tensiones cuando ellas se comienzan a incubar. El mayor gasto en salud (sobre el presupuestado) y los gastos de largo plazo de la reforma de pensiones requieren atención hoy, antes de que se transformen en temas que llamen la atención de los mercados.

Hace poco menos de un año escribí en este espacio una columna fiscal que se titulaba "Lo bueno, lo malo y lo feo". Es bueno destacar que ha habido avances y que lo "feo" va quedando atrás. Pero también que queda trabajo para tener un pronóstico despejado.