Aunque la política monetaria es la herramienta contracíclica más adecuada para estabilizar el producto en torno a su nivel potencial y controlar la inflación, no se puede subestimar el valor complementario de la política fiscal. Esta última, mediante estabilizadores automáticos como los subsidios de desempleo, complementa el rol de la política monetaria. Además, frente a shocks severos, se requiere de una política fiscal más activa, que trascienda estos estabilizadores automáticos para estabilizar el producto. La política fiscal es esencial también para apoyar los objetivos de política pública a través de los impuestos y el gasto público, subrayando la importancia de su predictibilidad y sostenibilidad.

Chile se distingue entre las naciones emergentes por haber sido pionero en implementar políticas, normas e instituciones enfocadas en fortalecer la sostenibilidad fiscal, lo que ha contribuido, junto a la autonomía del Banco Central, a la estabilidad macroeconómica, al crecimiento y a una mejor capacidad de respuesta ante grandes shocks económicos severos. Estos avances comenzaron en la segunda mitad de los años 80 con la introducción de un precio de referencia a largo plazo para el cobre en el cálculo de los ingresos fiscales del presupuesto, en lugar de su precio efectivo, permitiendo una gestión más efectiva de las fluctuaciones en su precio y de esa forma facilitando la sostenibilidad fiscal. Esta innovación surgió como condicionalidad de un préstamo de ajuste estructural del Banco Mundial en 1985, pero fue durante el gobierno del Presidente Lagos, a principios de los 2000, cuando se perfeccionó la responsabilidad fiscal con la introducción de la Regla del Balance Estructural. En 2006, se fortaleció aún más la responsabilidad fiscal mediante una ley que creó los fondos soberanos y obligó a los gobiernos a definir las bases de su política fiscal para su mandato mediante decreto.

La institucionalidad fiscal se reforzó en la década pasada, siguiendo las recomendaciones de un comité asesor convocado en mayo de 2010 para ese fin. Este comité hizo diversas recomendaciones, entre las que se incluyó la introducción de cláusulas de escape para responder a grandes shocks que requieran apoyo fiscal, junto con políticas claras para recuperar la sostenibilidad fiscal una vez superada la emergencia. Además, se sugirió la creación de un Consejo Fiscal Autónomo para evaluar y asesorar sobre la regla y la solvencia fiscal. Dando seguimiento a estas recomendaciones, en abril de 2013 se creó por decreto un Consejo Fiscal Asesor, predecesor del Consejo Fiscal Autónomo (CFA), oficialmente instaurado por ley en febrero de 2019. La fundación del CFA, sus informes al Congreso y estudios, han representado un gran avance institucional.

No obstante, a pesar de estos esfuerzos, la dinámica de la deuda pública se ha deteriorado, lo que ha aumentado la preocupación sobre la sostenibilidad de esta por parte de agencias clasificadoras de riesgo, el CFA y analistas nacionales e internacionales. En particular, preocupa la dinámica que ha tomado la relación entre deuda y Producto Interno Bruto (PIB) desde la gran crisis financiera de 2008. Entre 2008 y 2023, la razón deuda bruta del gobierno central a PIB aumentó 36,6 puntos porcentuales, alcanzando un 39,8% a finales de 2023, mientras que la razón deuda neta a PIB aumentó 34,5 puntos porcentuales, llegando al 34,7% en el mismo año. Además, se debe agregar al deterioro fiscal del gobierno central el aumento de los pasivos contingentes y otras obligaciones del Estado. Entre 2001 y 2007, la política fiscal se formulaba con el objetivo de lograr un superávit estructural del 1% del PIB, ajustado por el ciclo del producto y del precio del cobre, cifra que se redujo al 0,5% del PIB en 2007, tras un estudio de sostenibilidad fiscal encargado por la Dipres. Después de la gran crisis financiera global, los gobiernos fijaron metas de reducción del déficit estructural, las que raramente se han cumplido.

A pesar de estos desarrollos institucionales, la sostenibilidad fiscal se ha debilitado en los últimos 10 años. Diversos factores subyacen al fuerte crecimiento de la deuda bruta respecto al PIB y a la importante caída de los activos financieros del gobierno central desde 2008. Entre ellos, la serie de déficits fiscales efectivos entre 2009 y 2021, especialmente en los años 2009, 2020 y 2021, asociados a la gran crisis financiera global, el estallido social y la pandemia del covid, respectivamente, sin las correspondientes medidas compensatorias para estabilizar la relación deuda a PIB. En ese período hubo superávits solo en los años 2011 y 2012, cuando gracias a los altos precios del cobre se lograron superávits efectivos, aunque persistieron déficits estructurales del 1% y 0,4% del PIB en esos años, respectivamente. Otro factor muy importante fue la desaceleración del crecimiento económico, de un promedio anual del 5% entre 2001 y 2012 a solo 2,2% entre 2013 y 2019, lo que redujo el crecimiento de los ingresos públicos en momentos de crecientes demandas por gasto público.

El deterioro fiscal es preocupante principalmente por tres razones. Primero, limita la capacidad de la política fiscal para responder a shocks cuando la política monetaria no tiene suficiente espacio para cumplir su papel contracíclico. Segundo, aumenta la prima por riesgo y el costo del crédito tanto para el sector público como para el privado, lo que afecta las cuentas fiscales, la inversión, el consumo y el crecimiento. Tercero, reduce la capacidad del Estado para enfrentar emergencias que requieren de apoyo fiscal directo, como terremotos, pandemias y crisis globales. De hecho, la capacidad fiscal fue clave para superar eventos como la gran crisis financiera global del 2008, el terremoto de 2010 y a la pandemia de 2020-2021. Sin embargo, informes recientes del CFA y la Comisión Marfán advierten sobre el estrés proyectado para las finanzas públicas en los próximos años. Uno de los factores principales de esto es la caída en el crecimiento tendencial, crecimiento que es la principal fuente de ingresos públicos, subrayando la necesidad urgente de impulsar el crecimiento económico para mejorar la recaudación fiscal. Otra preocupación señalada por el CFA es que el peso de la deuda en dólares en el total de la deuda del gobierno central pasó del 12,9% en 2013 al 35,8% en 2022, elevando la vulnerabilidad de las cuentas fiscales ante posibles aumentos de tasas de interés externas y una apreciación del dólar.

Ante el significativo aumento de la deuda pública a PIB, se ha propuesto complementar las metas de balance estructural con la introducción de un nivel prudente de deuda bruta a PIB. Chile se ha estado moviendo en esta dirección estableciendo un objetivo, pero sin un mecanismo explícito para alcanzarlo. Además, hay un proyecto de ley para perfeccionar la regla fiscal, introduciendo cláusulas de escape y mecanismos para activarla, y fortalecer el CFA; proyecto que es urgente de abordar para controlar las presiones y riesgos sobre las finanzas públicas y evitar así nuevas rebajas en la clasificación de riesgo que perjudiquen las cuentas fiscales, la inversión, el consumo y el crecimiento. La aprobación de esta ley sería un paso importante para consolidar la solvencia fiscal.