Hace unos días, se publicó el resultado del último proceso de monitoreo de programas sociales y no sociales que realizan conjuntamente el Ministerio de Desarrollo Social y Familia y la Dirección de Presupuestos. Este es un procedimiento que se aplica cada año para informar el debate presupuestario sobre el desempeño de los programas vigentes.

En el caso de los programas sociales, la evaluación incluye una revisión de la focalización. De acuerdo al informe, “se evalúa si los criterios de focalización identifican correctamente a la población que es afectada por el problema principal abordado”. El documento concluye que un 55% de los 470 programas sociales evaluados tiene una focalización adecuada. Los otros estarían parcialmente (21%) o inadecuadamente (24%) focalizados.

En la práctica, la focalización de una prestación responde al menos a cuatro aspectos: los objetivos del programa, los pasos que deben seguir los destinatarios para acceder, los cambios que ellos puedan realizar para hacerse elegibles, y la información con la que se cuenta respecto de los potenciales usuarios.

La idea de la focalización, en oposición a la universalidad, consiste en concentrar el gasto social en la población más vulnerable, de modo de evitar que fondos fiscales escasos lleguen a quienes tienen mayores recursos y/o capacidad para comprar ciertas prestaciones. Cuando se define el nivel de focalización de un programa, se establece un umbral (de vulnerabilidad, por ejemplo) bajo el cual se espera atender a toda la población.

En Chile hay una gran variedad en los objetivos de focalización que declaran los programas. Por ejemplo, el Subsidio de Discapacidad Mental (SDM) llega al 20% de hogares más vulnerables, mientras que la Subvención Escolar Preferencial, al 33%, y las pensiones solidarias y la gratuidad en la educación superior, al 60%. Esta es una decisión más bien política.

Respecto de los procesos, buena parte de los programas en Chile exige a las personas postular para recibir las prestaciones. Existe alguna literatura para los Estados Unidos que muestra que, en el requerimiento de postulación, los programas se “desfocalizan,” en el sentido de que los destinatarios más vulnerables del grupo objetivo terminan no accediendo, ya sea por falta de información o por dificultades prácticas para postular (una espera larga, no tener con quién dejar a dependientes mientras se hace el trámite o un acceso deficiente a internet, por ejemplo).

Los mecanismos de asignación de programas también motivan cambios en el comportamiento de las personas que buscan acceder a los apoyos: modificar la composición reportada del hogar, sustituir un plan de isapre caro por uno más barato, o moverse a la informalidad laboral, por ejemplo. Asignar programas con umbrales abruptos tiene ese efecto. Un ejemplo clásico es el de empresas que se dividen para acceder a planes dispuestos para pymes.

Luego están los datos que se usan para determinar si alguien es elegible o no para un programa. Desde hace unos años, en Chile se utiliza el Registro Social de Hogares (RSH) que combina datos administrativos en manos del Estado con el autorreporte de las familias. A pesar de las críticas que ha recibido durante la entrega de apoyos a las familias en la pandemia, el RSH representa un avance importante en cuanto a información. Por cierto, hay cosas que no se le pueden pedir, como la instantaneidad de la información o conocer con exactitud la situación de hogares cuyos ingresos son informales, algo que se ha hecho evidente en esta pandemia.

Algunos de los problemas de una focalización “inadecuada” pueden resolverse graduando los beneficios y evitando los cortes abruptos en los tramos de asignación. También, minimizando los trámites que deben realizar los potenciales destinatarios, sobre todo cuando el Estado tiene información suficiente sobre quiénes son. Finalmente, pidiéndoles a los datos existentes no más de lo que pueden aportar, y diseñando los programas con ello en consideración.

Los niveles de pobreza multidimensional en Chile, incluso prepandemia, son suficientemente altos como para que la política pública atienda a algunos grupos de manera especial. Pero en este proceso se deben tomar en cuenta las consecuencias de la focalización y sus formas de implementación.

Primero, es difícil comprender la hiperfocalización de programas como el SDM, que atiende a un grupo muy pequeño de la población. Segundo, la focalización se suele hacer a nivel de individuos o familias, cuando en ocasiones las transformaciones que se requieren para superar la pobreza deben suceder a escalas más amplias, como el territorio o la comunidad. Ello puede generar la sensación de injusticia, en que algunos reciben y otros no, cuando las diferencias entre destinatarios no son evidentes. Aquello también arriesga debilitar la cohesión social. Finalmente, un mecanismo de asignación opaco o que no refleje las necesidades de los destinatarios también puede percibirse como injusto. No deja de llamar la atención cuando las personas indican que “se ganaron” una cierta prestación, como si se tratara de una lotería.

El debate presupuestario que se acaba de iniciar en el Congreso seguramente tendrá esta evaluación de programas a la vista. Una evaluación deficiente, como bien indica el informe, no significa que un programa deba cerrarse. Posiblemente, requiera una reformulación o más recursos. Cuando se trate de revisar la focalización, sería bueno tener en mente no solo a la población a la que se destina el programa, sino también los efectos que produce en quienes no lo perciben y en la comunidad.