Principios de un sistema tributario

Para contribuir con su objetivo primordial —recaudar los recursos para los gastos necesarios del Estado—, un buen sistema tributario debe cumplir con tres principios. Primero, cuidar la eficiencia del propio sistema tributario. Segundo, cuidar la eficiencia económica del país. Esto implica: (i) minimizar los efectos negativos de los impuestos sobre la acumulación de factores productivos, su asignación entre sectores y regiones, y su productividad; y (ii) desincentivar el consumo y la producción de bienes que causan daños o externalidades negativas. Tercero, cuidar la equidad horizontal (quienes tengan ingresos iguales deben contribuir lo mismo) y la equidad vertical (quienes tengan ingresos mayores deben contribuir proporcionalmente más).

¿Cumplen los sistemas tributarios del mundo y de Chile con estos principios?

No. Hace poco, The Economist criticó duramente los sistemas impositivos del mundo, calificándolos de injustos, ineficientes y ultracomplejos. La misma crítica corresponde al sistema tributario chileno. Las causas de los malos sistemas tributarios son similares en Chile a las observadas afuera: las presiones de grupos de interés, los prejuicios ideológicos y los desacuerdos entre expertos tributarios sobre cómo traducir los buenos principios a la práctica.

El sistema tributario chileno ya era mediocre antes de 2014 y fue empeorado significativamente por las sucesivas reformas de los ministros Arenas (2014) y Valdés (2016) bajo Bachelet II. Estas reformas redujeron el ahorro, la inversión y el emprendimiento (elevando la tasa de impuestos a las empresas desde 20% a 27% y 35%), desintegraron los impuestos a empresas y personas, dañaron la equidad horizontal (emprendedores y dueños de capital pagan hasta un 44,65% de impuestos, mientras que personas de altos ingresos laborales pagan hasta un 35%) y dañaron la equidad vertical (se redujo la tasa de impuestos laborales más altos de un 40% a un 35%). En resumen: las reformas tributarias de Bachelet II inambiguamente redujeron el crecimiento económico y probablemente empeoraron la distribución del ingreso en Chile.

El proyecto de reforma tributaria del gobierno actual

El Gobierno presentó en agosto de 2018 un proyecto de ley de modernización tributaria al Congreso, complementado por cambios tributarios adicionales presentados en abril de 2019, logrando así el apoyo parlamentario para iniciar su discusión.

La reforma propuesta combina muchos cambios a la estructura tributaria. El corazón de la reforma es una simplificación del impuesto a la renta, que consiste en reemplazar los actuales sistemas semiintegrado y de renta atribuida por un sistema integrado total, que combina una tasa de primera categoría de 27% para empresas grandes (25% para pymes) con un 100% de crédito del impuesto pagado por las empresas aplicado a los impuestos que pagan sus dueños sobre las utilidades distribuidas. Se agregan incentivos adicionales a la inversión de las empresas en general (depreciación instantánea parcial, por dos años) y de las pymes en particular. También se simplifica la tributación de todas las empresas y se amplía el crédito especial al IVA de constructoras de viviendas. La inversión en regiones se castiga con un 1% de impuesto a las inversiones en regiones (beneficiando a los gobiernos regionales) y las empresas en regiones extremas se benefician con una extensión de sus franquicias tributarias actuales hasta 2035.

La reforma hace obligatorio el uso de la boleta electrónica y perfecciona la tributación internacional. Se establece un nuevo impuesto de 10% (o eventualmente de 19%) sobre el valor de las ventas en Chile de plataformas digitales extranjeras (como Uber o Netflix). Se incrementa el impuesto (verde) sobre la emisión de gases contaminantes por fuentes fijas de gran tamaño. Para reforzar la neutralidad tributaria, se limitan las exenciones tributarias a las ganancias de capital, se gravan los retiros de seguros de vida con ahorro y se reduce el umbral para la ganancia de operaciones extranjeras.

Además de la depreciación instantánea parcial, se establecen otras medidas transitorias por los primeros dos años después de aprobada la reforma: se aplica un 10% de impuesto a la declaración de activos en el extranjero aún no declarados, se modifica el impuesto sustitutivo del FUT y se permiten avenimientos extrajudiciales en los juicios tributarios pendientes.

La reforma establece un nuevo equilibrio entre la capacidad fiscalizadora del SII y los derechos de los contribuyentes. Por una parte se refuerza la capacidad fiscalizadora y se moderniza la gestión tributaria a través de una amplia digitalización de trámites tributarios. Por otra, se fortalecen los derechos de los contribuyentes en su relación con el SII a través de la creación de la Defensoría del Contribuyente y la incorporación del “silencio positivo” a favor del contribuyente.

Efectos de la reforma

El paquete completo de la reforma propuesta fortalece los principios de un buen sistema tributario: mejora la eficiencia del propio sistema, aumenta la eficiencia económica del país y mejora la equidad horizontal.

Las ganancias en eficiencia económica se deben fundamentalmente a la integración del sistema tributario. El Ministerio de Hacienda (MH) estima —a base de supuestos razonables— que la integración aumentaría las tasas de crecimiento (promedios anuales en 12 años) de la inversión en 2%, de la productividad en 0,1% y del PIB en 0,5%, creándose además unos 50.000 empleos formales al año.

Son inciertos los efectos de la reforma sobre la equidad vertical. Aunque algunos analistas creen que la distribución del ingreso empeorará con la integración total de los impuestos de empresas y personas, no hay un estudio serio que avale esta afirmación. De hecho, los 568.000 contribuyentes de menores ingresos, pero con algunos ingresos de capital, se beneficiarán con la integración total a través de la recuperación plena del 9,45% de impuesto que pagan sus empresas o cooperativas. A eso se agrega que la incidencia del impuesto al capital en una economía muy abierta, como la chilena, también recae significativamente sobre los salarios (Mirrlees 2011, Harberger 1995). Por tanto, un análisis de equilibrio general podría revelar que la distribución del ingreso factorial y personal en Chile mejore con la reforma propuesta.

Muy legítimamente, el objetivo de la reforma propuesta no es aumentar la recaudación e incrementar el tamaño del Estado. No obstante, el paquete completo recaudaría US$ 900 millones anuales, equivalente al 0,2% del PIB en el año 2023 (estimaciones del MH), contribuyendo a la senda de gradual fortalecimiento fiscal trazada por el Gobierno.

Evaluación global de la propuesta de reforma tributaria

La propuesta del Gobierno ha recibido fuertes apoyos de las dos principales instituciones internacionales de las cuales Chile es miembro: la OCDE (2 enero 2019) y el FMI (noviembre 2018). La OCDE estima que la reforma aumentará la inversión, el empleo y el crecimiento, y contribuirá a la simplificación, la neutralidad y la certeza jurídica del sistema tributario. El FMI avala que la reforma hará el sistema tributario más simple y eficiente, y contribuirá a una mayor inversión y un mayor crecimiento de Chile.

Discusión parlamentaria

Es de esperar que la discusión parlamentaria enriquezca aún más esta buena propuesta de reforma tributaria. El Congreso podría considerar una docena de valiosas propuestas complementarias —las analizaré en una columna futura— que acercarían el sistema tributario chileno a los mejores del mundo. Por lo contrario, es de esperar que el Congreso no atienda otra docena de propuestas pésimas que algunos han formulado, sino que se concentre solo en perfeccionar los necesarios cambios al sistema tributario que propone el Gobierno.


* Esta columna representa la opinión del autor y no la del Consejo Fiscal Asesor.