Los gobiernos de 46 países -casi todos en desarrollo, incluido Chile- mantienen sus ahorros en fondos soberanos (FS), invertidos mayormente en activos financieros internacionales. El valor de sus activos ha crecido exponencialmente en la última década, alcanzando US$ 6,3 billones a fines de 2013. ¿Por qué mantienen tantos países de ingreso bajo o mediano grandes ahorros invertidos afuera? Para alcanzar distintos objetivos: contribuir a la estabilidad macro, transferir partes de recursos transitorios (por ejemplo, de recursos naturales no renovables) a generaciones futuras, prefinanciar futuras obligaciones estatales (como pensiones) y acumular liquidez internacional.

En Chile, el gobierno ahorra sus excedentes en dos fondos soberanos: el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) y el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP). En el FEES se acumulan los superávits en años de vacas gordas y del mismo fondo se retiran los recursos para financiar sus déficits en años de vacas flacas (o para amortizar deuda pública). La política fiscal y los ciclos del PIB chileno y del precio internacional del cobre determinan cuánto se ahorra o desahorra del FEES. Luego, el saldo del FEES fluctúa bastante, como se observó entre 2007 y 2013.

En cambio, el FRP tiene un objetivo distinto: permite financiar las futuras obligaciones pensionales del Estado, por lo cual el FRP ha registrado hasta ahora solo acumulación. Las reglas generales de aportes y retiros para ambos fondos soberanos fueron establecidas por la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2006, aunque su implementación final depende de la regla fiscal de cada gobierno. Al comienzo de una nueva administración, el ministro de Hacienda debe definir la regla fiscal específica que aplicará en los siguientes cuatro años, lo que influirá especialmente en los recursos aportados al FEES.

A fines de 2013 se alcanzó el mayor saldo histórico total de los FS chilenos: casi US$ 23.000 millones, recuperando así el nivel que se había alcanzado antes de la crisis de 2009. Dados los objetivos de los FS chilenos, este monto no es menor. Sin embargo, es modesto en comparación con los FS de países más grandes, más ricos en recursos naturales (típicamente petroleros), con recursos naturales más transitorios que el cobre chileno o cuyos FS constituyen ahorros para futuras generaciones. Por ejemplo, China, los EAU, Noruega y Singapur han ahorrado más de US$ 500.000 millones en sus fondos soberanos.

Chile invierte sus FS con objetivos de inversión conservadores, en carteras diversificadas. La política de inversión del FEES busca maximizar el valor acumulado del fondo, proveyendo cobertura parcial contra reducciones cíclicas de ingresos fiscales y manteniendo bajos niveles de riesgo. La política del FRP busca maximizar el retorno esperado, sujeto a una tolerancia al riesgo establecida por el Ministerio de Hacienda.

Inicialmente, ambos fondos estuvieron invertidos solo en instrumentos de renta fija (depósitos bancarios y bonos soberanos). Pero a partir de 2012-13 se buscó una mejor combinación de riesgo-retorno, ampliándose la inversión de ambos fondos a pequeñas participaciones en acciones y, en el caso del FRP, a la inversión en bonos corporativos. El ministro de Hacienda decide las políticas de inversión y manejo de los FS, pero cuenta con la asesoría del Comité Asesor de los Fondos Soberanos, integrado por expertos independientes. Las inversiones en instrumentos del mercado monetario y de renta fija soberana de los FS de Chile son manejadas por el Banco Central, mientras que las inversiones en bonos corporativos y acciones son manejadas por administradores externos. El manejo de las inversiones está basado en políticas pasivas, replicando el desempeño de comparadores referenciales representativos de los mercados internacionales.

La combinación de retorno-riesgo que registran los FS chilenos es favorable, comparada con las de FS de otros países que publican su desempeño. Las tasas de retorno promedio anual de 4,3-5,0% de los FS de Chile se alcanzaron a una muy baja volatilidad. Ello se debió a que en el período en cuestión (2007-2012) los FS de Chile estuvieron casi exclusivamente invertidos en renta fija. Es probable que las nuevas políticas de inversión permitirán obtener retornos mayores que los históricos, con un aumento acotado de riesgo.

Un aspecto esencial para alcanzar un buen manejo y buenos resultados de los FS -tan esencial como en cualquier institución financiera- es su calidad institucional, determinada por distintos indicadores de gobernanza corporativa, la transparencia y calidad de las políticas de inversión. Pues bien, en el más reciente y detallado ranking internacional de calidad institucional de los FS de 49 países del mundo, Chile está en 5º lugar con 88 puntos, habiendo mejorado 18 puntos entre 2007 y 2012.

Sin duda, quedan retos para lograr un manejo aún mejor de los FS de Chile. Para asegurar su máxima efectividad, autonomía y transparencia, propongo transformar el Comité Asesor en un directorio independiente, con autonomía delegada por el ministro de Hacienda para las decisiones de políticas de inversión y supervisión en el manejo de cartera por los administradores externos. Ello podría tomar la forma de un directorio autónomo, creado por ley, o, alternativamente, en su integración a otras tareas que debería tener un futuro Consejo Fiscal Autónomo, también creado por ley.