El acuerdo entre el ministro Jorge Quiroz y el Partido por la Democracia sobre la invariabilidad tributaria ha causado desazón entre varios parlamentarios de izquierda. Han hablado de traición e incluso insinuado corrupción. Para los más radicales, el problema es simplemente haber pactado con un gobierno de derecha. Los más moderados sostienen que la invariabilidad tributaria inmoviliza a futuros gobiernos sin generar efectos positivos sobre la inversión o el empleo.

Al escuchar estas críticas, uno podría pensar que la invariabilidad tributaria fue una invención de los Chicago Boys plasmada en el DL 600 de 1974.

Pero la historia chilena cuenta algo muy distinto. Uno de los acuerdos de invariabilidad más importantes de nuestra historia fue impulsado por Eduardo Frei Montalva como pieza central de la Chilenización del cobre.

La Chilenización no consistió en expulsar a las compañías extranjeras, sino en asociarse con ellas en lo que hoy llamaríamos un acuerdo público-privado. Su año decisivo fue 1967.

Ese año el Estado compró el 51% de El Teniente —la filial chilena de Kennecott— y creó una sociedad mixta para operar la mina subterránea más grande del mundo. Pero el corazón del acuerdo, plasmado en la Ley Nº 16.425, fue tributario: la tasa de impuestos que pagaban las grandes compañías, que bordeaba el 87%, se redujo a un promedio cercano al 53% y, punto esencial, el Estado se comprometió a no aumentarla durante veinte años. Esa garantía, extendida a Kennecott y también a Anaconda —que decidió no vender entonces Chuquicamata y El Salvador—, era invariabilidad tributaria en el sentido más estricto del término.

Entre 1968 y 1969, impulsado por la guerra de Vietnam, el precio del cobre se disparó. Las utilidades de las compañías crecieron enormemente y mantener congelada la carga tributaria durante dos décadas se volvió políticamente insostenible. Frei reabrió entonces las negociaciones con Anaconda: el Estado compró el 51% de Chuquicamata y El Salvador y estableció un nuevo régimen que le permitía captar el 91% del excedente cuando el precio del cobre superaba los 60 centavos por libra. Las compañías aceptaron las nuevas condiciones y se comprometieron a realizar nuevas inversiones, a cambio de mantener la invariabilidad tributaria.

Que ese nuevo diseño benefició ampliamente a Chile lo demuestra un documento notable. En los archivos de Alejandro Hales, ministro de Minería de Frei, se conserva un cálculo oficial sobre las utilidades de Chuquicamata en 1970, ya bajo las nuevas condiciones. De cada dólar de utilidad, cerca de 86 centavos quedaban en manos del Estado chileno y apenas 14 en las de Anaconda. Sin expropiar a nadie, Chile ya captaba la abrumadora mayoría de la renta de su principal yacimiento.

El embajador norteamericano Edward Korry entendió bien la lógica del acuerdo. En un cable enviado al Departamento de Estado en mayo de 1969 observó que la garantía tributaria tenía un enorme valor porque, históricamente, los gobiernos chilenos habían recurrido una y otra vez a aumentar los impuestos a la gran minería cuando las finanzas públicas se deterioraban. La invariabilidad buscaba impedir precisamente ese comportamiento.

Nada de esto fue improvisado. Frei y sus asesores entendían que Chile necesitaba más control sobre el cobre, pero no tenía el capital ni la tecnología para expandir por sí solo la producción. Sin nuevas inversiones, la Chilenización corría el riesgo de estancarse. De ahí la lógica, en apariencia contradictoria pero institucionalmente muy sofisticada, de la invariabilidad: ofrecer reglas estables para atraer capital sin renunciar al control nacional.

La mejor prueba de que esas garantías eran reales la dio, paradójicamente, quien vino a desmantelarlas. Cuando en 1971 Salvador Allende nacionalizó la gran minería, no lo hizo mediante una ley común, sino a través de una reforma constitucional aprobada unánimemente por el Congreso. La razón es reveladora: solo una enmienda a la Constitución permitía anular los contratos de 1967 y 1969, que aseguraban a las compañías estabilidad jurídica hacia el futuro. La invariabilidad pactada por Frei era tan sólida que hizo falta cambiar la Carta Fundamental para derogarla.

La paradoja histórica merece ser recordada. Hoy algunos presentan la invariabilidad tributaria como una concesión ideológica al gran capital. Sin embargo, uno de los pilares de la expansión del control chileno sobre el cobre descansó precisamente sobre ese instrumento. No congelaba impuestos bajos; congelaba reglas bajo las cuales Chile ya captaba la mayor parte de la renta minera. Frei comprendió que un Estado fuerte no es el que puede cambiar las reglas cuando quiere, sino el que es capaz de comprometerse a respetarlas. Esa fue, quizás, la innovación institucional más importante de la Chilenización.