La situación fiscal es estrecha. Las metas fiscales, incluso siendo deficitarias, han sido difíciles de cumplir desde hace ya tiempo y la deuda pública ha crecido sostenidamente desde el 2008. El debate ha puesto el foco en los recortes que se deben hacer, o de cuán lento debe crecer el gasto, para cumplir con las metas. Pero la preocupación debiese ser más amplia que eso, al menos en tres aspectos.

Uno es que las necesidades de financiamiento son mayores que la sola cobertura de déficits, pues también hay que dedicar recursos a ítems que no son parte del balance fiscal, como los aportes al Fondo de Reserva de Pensiones y la recompra de cartera del CAE.

Otro es la posibilidad de que algunos compromisos estatales contingentes se vuelvan exigibles, como las garantías estatales a las deudas de empresas públicas y las concesiones de obras públicas.

Finalmente, un tercer factor —el que motiva esta columna— es que, al legislar nuevas prestaciones, se corre el riesgo de subestimar los gastos asociados y de sobreestimar los ingresos que los financiarán. Bastante de ello ha ocurrido en Chile, lo que también explica en parte el crecimiento de la deuda fiscal. El proyecto de ley que crea un nuevo sistema de financiamiento público para estudios superiores —el FES— es un excelente ejemplo de cómo la institucionalidad fiscal tiene insuficientes resguardos para mitigar el riesgo de que la legislación de nuevos gastos no venga de la mano del financiamiento que se requiere. En particular, los informes financieros que acompañan a los proyectos de ley son complejos y no incorporan la incertidumbre asociada a la proyección de ingresos y gastos. Así, el Congreso —y el público en general— carece de la capacidad técnica y la información que se necesita para analizar las propuestas que presenta el Ejecutivo. Por tanto, a los legisladores no les queda más que aceptar el análisis de Dipres porque no hay cómo contrarrestarlos.

Vamos al FES. El proyecto de ley es descrito en el informe financiero (IF) como un proyecto que genera ahorros fiscales importantes. La información en el IF es difícil de dilucidar porque el proyecto en sí es complejo, porque la contabilidad de sus componentes también lo es —“arriba de la línea” o “debajo de la línea”— y porque se requiere de muchos supuestos sobre el comportamiento de los estudiantes actuales y futuros, los deudores del CAE, las instituciones de educación superior y los gobiernos que vienen, para proyectar las necesidades de financiamiento asociadas.

Los efectos fiscales del proyecto de ley pueden descomponerse en tres: la condonación y reorganización de deudas, el FES propiamente tal y una racionalización de gastos relacionados con la gratuidad y becas. De acuerdo al IF, el fisco ahorraría en el año 10 de implementación cerca de 580 mil millones de pesos de aprobarse el proyecto.

Sin embargo, de ese total, 655 mil provendrían de la condonación y reorganización de las deudas de estudiantiles, 102 mil de retrasar la ampliación de la cobertura de la gratuidad y 184 mil por un menor gasto en becas de arancel. El FES por sí solo explica una diferencia que es deficitaria: un mayor gasto neto de unos 362 mil millones.

En otras palabras, el proyecto se sostiene fiscalmente en elementos que no son propios del nuevo instrumento que se propone. Por ejemplo, retrasar la mayor cobertura de la gratuidad es algo que puede hacerse de manera independiente del FES, al igual que racionalizar becas. Lo mismo puede decirse de mejorar la cobranza de créditos vía operación renta. Si bien puede haber motivos más bien políticos para empaquetar estos elementos en un solo proyecto, la implicancia en lo fiscal es que el proyecto tal como está necesita de estos elementos adicionales para evitar que sea deficitario en lo global. De aprobarse sin ellos, dificultaría aún más la convergencia fiscal.

A ello se agrega que estos números son inciertos, como ya decía, y pueden ser aún más negativos de darse un escenario distinto del planteado en el IF. El Consejo Fiscal Autónomo, en la comisión de Hacienda de la Cámara, ofreció un análisis preliminar de los aspectos fiscales del proyecto, sugiriendo transparentar supuestos, reorganizar la información contable y simular escenarios alternativos. En particular, el CFA sugiere que se ponga a disposición del legislador “información… para evaluar de manera integral y replicable el impacto fiscal del proyecto, especialmente considerando la magnitud de los recursos comprometidos y la exposición a riesgos”.

En concreto, el FES es un proyecto que puede tener implicancias fiscales negativas relevantes. En el contexto actual de discusión sobre dónde recortar gastos, parece una contradicción no ser más cautelosos.

Más allá del caso particular del FES, la institucionalidad fiscal tiene que ser reforzada para lograr una discusión más transparente y acabada de las implicancias de proyectos de ley, en particular de aquellos tan grandes como este. Los cambios recientes a la Ley de Responsabilidad Fiscal agregan requerimientos a los informes financieros. Pero se necesita mucho más. En particular, el Congreso necesita más asesoría técnica.

Un camino razonable es reforzar al CFA, entregándole más atribuciones, acceso expedito a información y los recursos necesarios. Se trata de garantizar que haya financiamiento suficiente para las leyes que se aprueban, lo que se ha vuelto particularmente relevante en el marco actual de estrechez fiscal.