Un seminario reciente, organizado por el Consejo Fiscal Autónomo (CFA), abordó la trayectoria que ha seguido la deuda pública en Chile desde que se adoptó formalmente la regla de balance estructural. El foco del seminario fueron los riesgos y desafíos asociados al crecimiento que el endeudamiento fiscal ha experimentado en los últimos 15 años. Los miembros del CFA, el ministro Marcel y los panelistas que participamos en el seminario compartimos la preocupación respecto de la tendencia de la deuda y de la importancia de fortalecer la institucionalidad fiscal para asegurar la sostenibilidad.

La adopción de la regla de balance estructural ha sido útil. Junto con la política monetaria de metas de inflación y la flexibilidad cambiaria, ha permitido estabilizar la economía. También ha sido una guía para la política fiscal y una fuente relevante de información para el mercado. Sin embargo, como lo muestra la tendencia creciente del endeudamiento público, la regla se ha vuelto insuficiente. En efecto, no ha impedido déficits estructurales casi continuos ni revisiones reiteradas de los compromisos gubernamentales de balance estructural.

Hoy se tramita en el Senado, con urgencia simple, un proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal. Se trata de un proyecto ingresado por la segunda administración de Piñera y que ya pasó por su primer trámite constitucional. La actual administración tomó el proyecto e ingresó indicaciones para fortalecerlo. Allí se establece una regla dual que agrega a la meta de balance estructural un objetivo de deuda bruta. También considera una cláusula de escape que le da un marco normativo a los desvíos de la meta y fortalece la transparencia. Adicionalmente, crea un nuevo fondo que ahorraría recursos para enfrentar desastres naturales.

Todas estas buenas ideas, a mi juicio, debieran complementarse con un diagnóstico más acabado de las dificultades que se ha tenido para el cumplimiento de la meta de balance estructural.

Por cierto, el menor crecimiento de la economía hace más difícil estabilizar la deuda como fracción del PIB. De acuerdo a las mejores estimaciones que tenemos, la productividad total de factores agregada está estancada en Chile desde el 2004, mientras que la medición sin incluir a la minería, desde el 2012. Consecuentemente, el crecimiento del PIB tendencial viene cayendo desde hace bastante más de una década.

Pero también debemos revisar los compromisos que el Estado va tomando en el tiempo. No deja de ser sintomático que las proyecciones de gastos comprometidos que realiza la Dipres suelen estar por debajo de los gastos efectivos. ¿Qué hay detrás de eso?

Posiblemente, en ocasiones las estimaciones se sustentan en proyecciones optimistas de ingresos y gastos. Por ejemplo, el espacio fiscal proyectado no considera gastos que ocurrirán con certeza, como reajustes salariales reales a las remuneraciones del sector público, a las subvenciones escolares y al per cápita en salud. Estas subestimaciones de holguras han dado espacio a veces a reajustes extraordinarios de beneficios, como las pensiones solidarias, sin que necesariamente haya habido respaldo permanente de financiamiento. Sin ir más lejos, la PGU se legisló sin haber asegurado recursos suficientes. Quizá también hay una parte que se explica por beneficios cuyos gastos crecen porque la cobertura se expande sin nueva legislación de por medio, como ha sido el ingreso de nuevas instituciones de educación superior a la gratuidad.

Es importante, también, monitorear pasivos contingentes, como ya lo hace la Dipres, lo que incluye garantías a las deudas contraídas por empresas públicas, a depósitos bancarios y a las concesiones, entre otros. Pero hay otros riesgos adicionales que monitorear, como el impacto que podría tener el traspaso de afiliados de isapres a Fonasa y las presiones fiscales asociadas al cambio climático como ha advertido el CFA.

Adicionalmente, hay un conjunto de pasivos menos visibles, por ejemplo, cuando empresas y servicios públicos dilatan largamente los pagos convenidos con sus proveedores. Asimismo, si bien no pueden legalmente endeudarse, algunos municipios no pagan todas sus cuentas o sus deberes previsionales a tiempo, e igualmente se endeudan por esa vía.

En otras palabras, podemos tener excelentes reglas, pero también se necesita mucha mayor transparencia y un control más claro de cómo evolucionan los compromisos que adquiere el Estado en sus distintos niveles, no solo en el gobierno central.

El debate de leyes que significan gastos relevantes y de largo plazo carece de una institucionalidad técnica robusta y fuerte. Existe una asimetría enorme entre el Ejecutivo y el Legislativo en esta discusión, y haría bien que hubiese más transparencia en las proyecciones de ingresos y gastos, no solo cuando se discute la Ley de Presupuestos y el balance estructural.

Fortalecer al CFA parece hoy una excelente opción para ello, dándole atribuciones para monitorear la transparencia fiscal general y la eficiencia del gasto, y también para evaluar informes financieros de proyectos de ley y las proyecciones macroeconómicas y fiscales, entre otros. Por cierto, esas atribuciones deben venir acompañadas de recursos suficientes, autonomía y acceso a información. La discusión del proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal —un proyecto que merece discusión prioritaria— es una oportunidad para el fortalecimiento del CFA como una pieza clave de una institucionalidad fiscal más robusta.