Las últimas semanas no han estado exentas de controversias. Varias guardan relación con las finanzas públicas y una institucionalidad que debe mejorar. Una en particular se refiere al financiamiento de la actual PGU. En una entrevista, el ministro Marcel indicó que la PGU había sido legislada sin financiamiento suficiente. Si bien después matizó sus palabras, indicando que solo se refería a los fondos para el 2022, lo cierto es que no es claro que el proceso legislativo haya asegurado los recursos permanentes que la prestación requiere.

¿Por qué podría haber sucedido esto? En mi opinión, detrás del debate está la enorme asimetría que existe entre la información que maneja Dipres y su capacidad de análisis, y la que poseen el Congreso y el público en general. El caso de la PGU es un excelente ejemplo de esta brecha y de la necesidad de consolidar la institucionalidad en torno a la transparencia de las finanzas públicas.

Los informes financieros que acompañaron al proyecto de ley de creación de la PGU, preparados por Dipres de la época, indican que una parte de la nueva prestación se financiaría con la recaudación proveniente de la revisión de exenciones tributarias y de los recursos contemplados en “la provisión de gastos comprometidos estimados en el proyecto de Ley de Presupuestos 2022 y en la programación financiera 2023-2026” (Informe Financiero 162, de diciembre 2021).

La revisión de exenciones es una fuente permanente de financiamiento, pero las provisiones por gastos comprometidos no necesariamente lo son. La programación financiera de Dipres busca estimar los compromisos de gasto para los años próximos. No mira horizontes largos, por lo que no ofrece la perspectiva que requieren gastos como el de pensiones. Tampoco considera presiones más allá de la continuidad operativa del Estado y de los compromisos adquiridos por ley. Por ejemplo, supone que los trabajadores del sector público no recibirán alzas reales en sus remuneraciones y que no habrá reajustes extraordinarios de las pensiones solidarias, los per cápita en salud y las subvenciones escolares, reajustes que en la realidad sí suceden.

Luego, no es obvio que en el proceso legislativo se haya tomado una decisión fiscalmente sostenible al aprobar la PGU, sobre todo al tratarse de compromisos permanentes que seguramente crecerán en el tiempo. En un contexto de déficit estructural, es arriesgado tomar una decisión así, basada solo en una programación de cuatro años.

Este caso es un ejemplo de un problema más amplio y recurrente en la tramitación de leyes y que no se circunscribe solo a las que requieren recursos fiscales: la brecha entre la capacidad de análisis y el acceso a información del Congreso en relación con el Ejecutivo. En particular, el Congreso no tiene acceso a la metodología ni los datos con los que Dipres hace proyecciones de gastos e ingresos cuando se tramita un proyecto de ley. Tampoco cuenta con personal técnico para realizar estudios propios ni analizar las propuestas que presenta el Ejecutivo.

La creación del Consejo Fiscal Autónomo (CFA) durante la segunda administración de Piñera es un avance en este sentido. Se trata de un consejo técnico, independiente, que cuenta con facultades para evaluar, monitorear y opinar sobre materias que afecten el balance estructural. El CFA ha hecho un trabajo importante, emitiendo informes en temas relevantes para la sostenibilidad fiscal, incluyendo aspectos específicos como el financiamiento de la PGU y el tratamiento de los recursos transitorios del litio.

Pero ello no basta para lograr una discusión informada y equilibrada en el Congreso sobre las implicancias fiscales y sociales de los proyectos de ley. El año 2016, Espacio Público hizo propuestas al respecto, centradas en la creación de una institucionalidad en el Congreso que prestase asesoría técnica a los parlamentarios en el proceso presupuestario y en el análisis de costo-beneficio de proyectos de ley, entre otros.

Dada la existencia del CFA, quizá un mejor camino hoy es reforzar su institucionalidad, en vez de crear una nueva oficina al alero del Congreso, entregándole más atribuciones, acceso expedito a información y los recursos necesarios. El CFA cuenta hoy con un equipo pequeño y sus consejeros tienen dedicación parcial. Ello es, a todas luces, insuficiente para abordar a cabalidad incluso temas tan urgentes como la reforma previsional y la tributaria, la descentralización fiscal y la eficiencia del gasto.

Reforzar el proceso legislativo solo puede traer beneficios sociales. No se trata solo de garantizar que haya financiamiento suficiente para las leyes que se aprueban. También se trata de asegurar que sus diseños sean apropiados y acordes a los objetivos que buscan. En el contexto de un debate sobre el uso eficiente de recursos fiscales, parece urgente crear un marco que contribuya a mejorar la calidad del proceso legislativo y, de paso, a reconstruir la confianza ciudadana en la institucionalidad política. Las modificaciones que hoy se discuten en el Congreso a la Ley sobre Responsabilidad Fiscal representan una oportunidad para aquello.