La Constitución vigente, al igual que sus antecesoras, distribuye ciertas competencias entre el Presidente y el Congreso en el ámbito de la política exterior del país. El Presidente tiene la función de conducir las relaciones exteriores, lo que incluye la facultad de negociar, firmar y ratificar los tratados. El Congreso aprueba los tratados antes de la ratificación. La intervención del Congreso se explica porque muchos tratados tendrán efectos normativos domésticos.

A partir de la reforma de 2005 se puede apreciar que el Congreso ha querido ganar más espacio, dado el creciente impacto del Derecho Internacional en la esfera interna. Esto ocurre especialmente con la protección de los derechos humanos, pero hoy también este impacto se hace sentir en el ámbito económico, ambiental y social. Sin embargo, también se debe tener presente que la mayor complejidad de las relaciones internacionales exige iniciativa política, respuesta rápida, capacidad de adaptación y cambio, para lo cual es más eficiente el órgano ejecutivo.

En este contexto, la reforma constitucional de 2005 otorgó a ambas cámaras del Congreso un rol en materia de reservas (sugerir su formulación y aprobar el retiro de las mismas) y de denuncia y retiro de tratados (ser consultado). Sin embargo, la necesidad de que el Estado cuente con un órgano ejecutivo más eficiente que pueda responder en forma oportuna y eficaz frente a la mayor complejidad y dinamismo de las relaciones internacionales ha estado ausente en el debate. Otro elemento preterido es el creciente rol que ha ganado el Poder Judicial en política exterior, especialmente cuando le corresponde interpretar tratados, costumbres y otras normas internacionales como resultado de la autoejecutabilidad, un efecto escasamente regulado en nuestro sistema jurídico.

En los cambios recientes a las normas constitucionales relativas a la política exterior de Chile se puede apreciar que el debate ha sido escaso. El Congreso ha obtenido más prerrogativas (ver reforma constitucional de 2005). Y ahora el anteproyecto de la Comisión Experta aumenta sus prerrogativas, proponiendo la necesidad de aprobación del Congreso para que el Presidente pueda denunciar, retirarse o terminar de común acuerdo (con la contraparte) los tratados, sin perjuicio de que al salirse Chile de un tratado no hay conflicto alguno con las facultades legislativas del Congreso.

Lo que es claro es que la realidad de las cosas suele imponerse en el ámbito constitucional y de las relaciones internacionales. Así, la práctica constitucional bajo la vigencia de la Constitución de 1925 abrió espacio a los llamados “acuerdos en forma simplificada”, es decir, aquellos tratados ratificados por el Ejecutivo que no requieren la previa aprobación del Congreso. El argumento se basó en la distribución de competencias contenida en la Constitución. ¿Por qué deberían pasar por el Congreso acuerdos cuyo contenido cae dentro de la potestad reglamentaria del Presidente? Lo que partió como una práctica está recogido en el actual artículo 54 de la Constitución. Pero las prácticas no logran solucionar todos los problemas, precisamente porque ellas se forman inorgánicamente. Por ese motivo, a los acuerdos en forma simplificada igualmente se les ha otorgado por la jurisprudencia jerarquía legal o superior a la ley (supralegal), pese a que caen dentro de la potestad reglamentaria.

Deberíamos aprovechar la oportunidad de la redacción de una nueva Constitución para debatir en forma más detenida sobre la regulación interna de las competencias de los órganos del Estado en materia de política exterior. ¿Qué significa que el Presidente conduzca las relaciones internacionales, qué justifica la intervención del Congreso en el ámbito de la política exterior, cómo debe regularse la interacción entre el Derecho Internacional y el Derecho nacional, debe mostrar deferencia el Poder Judicial frente a las posiciones del Ejecutivo en materia de interpretación de las normas internacionales?

En Estados Unidos los tratados tienen jerarquía de ley y se aplica la máxima lex posterior derogat priori. En Alemania el Tribunal Constitucional Federal puede revisar la constitucionalidad de tratados ya en vigencia, excepto los de derechos humanos. En relación con la salida de un Estado de un tratado del que es parte, 140 constituciones en el mundo no dicen nada, interpretándose generalmente que se trata de una decisión que corresponde al Ejecutivo. La experiencia comparada es abundante y no existe un solo modelo. Sin embargo, en Chile existe una tendencia a discutir estos temas como si fuera un asunto de principios fundamentales, cuando de lo que se trata es de conjugar el funcionamiento de la democracia con una conducción eficaz de la política exterior.

Ximena Fuentes Torrijo
Profesora de Derecho Internacional Público, Universidad de Chile