Existen dos supuestos sobre el sistema político que inspiraron las reformas propuestas por la Convención Constitucional a la “sala de máquinas”. El primero es que el poder estaría excesivamente concentrado en las manos del Ejecutivo. El segundo, que los gobiernos no podrían avanzar en sus programas dado que el sistema político estaría trabado.

Respecto del supuesto de la concentración de poder, cabe señalar que las reformas de 2005 redujeron la influencia del mandatario en el sistema político, como ha advertido Carlos Huneeus. Ello, por la vía de eliminar la legislatura extraordinaria, fortalecer las funciones fiscalizadoras de la Cámara de Diputados y limitar el período presidencial, entre otras. El análisis de Christopher Martínez (2022) muestra que el Presidente chileno no es tan poderoso como se cree.

Las atribuciones legislativas del mandatario en nuestro país son considerables, pero son más fuertes en los casos de Colombia, Ecuador, Brasil y Perú. Por su parte, Aníbal Pérez-Liñán, Schmidt y Vairo, (2019) examinan el grado de control que ostenta el Presidente sobre el Poder Judicial y la legislatura en América Latina, concluyendo que Chile no se ha caracterizado por un grado de “hegemonía fuerte” del Ejecutivo. El consenso en torno a la reelección presidencial, que incluyó a los convencionales desde el PC hasta la UDI, demuestra las debilidades del primer supuesto.

Respecto del segundo supuesto, el bloqueo, los datos muestran que los gobiernos desde 1990 han aprobado una parte considerable de los mensajes ingresados. Aylwin aprobó un 66%; Frei Ruiz-Tagle, un 82%; Lagos, un 78%; Bachelet (2006-2010), un 75%; Piñera, un 67%, y Bachelet (2014-2018), un 71%. Desde un punto de vista cuantitativo, el sistema no está trabado. En lo cualitativo, sin embargo, debe reconocerse que el sistema político sí se ha mostrado bloqueado en materias muy sensibles para la ciudadanía, como las pensiones. En algunos casos, la parálisis en la toma de decisiones se explica por divergencias programáticas al interior de las coaliciones oficialistas. En otros, los excesivos quorum en un catálogo muy amplio de materias han disuadido a los gobiernos de ingresar a tramitación determinadas reformas.

La Convención Constitucional intentó integrar esos dos diagnósticos mutuamente excluyentes bajo un mismo sistema político.

Una cuestión clave es dilucidar si las instituciones propuestas incentivan la cooperación o más bien el conflicto. Detengámonos en tres innovaciones del proyecto constitucional. Primero, se elimina la iniciativa exclusiva y se reemplaza por la concurrencia presidencial necesaria, incluso en iniciativas que irroguen directamente gastos al Estado. Esta figura puede provocar conflictos recurrentes entre el Ejecutivo y los legisladores. Aparentemente, existe consenso transversal para corregir este punto.

Segundo, no se fomentaría la cooperación entre Ejecutivo y Legislativo al debilitar el veto parcial. Frente a observaciones parciales del Presidente, los diputados podrán insistir por simple mayoría en la versión original de un proyecto despachado. En ese escenario, el Presidente tendrá fuertes razones para vetar completamente la ley (cuya insistencia es de tres quintos).

Tercero, el diseño de las comisiones mixtas parece no anticipar una adecuada resolución de las diferencias bicamerales. Bajo las reglas vigentes, la mixta realiza una propuesta del tipo tómalo o déjalo a ambas cámaras. En la propuesta, en cambio, la comisión mixta no realiza una proposición única, sino que presenta enmiendas que deben ser votadas tiro a tiro por cada cámara. Con ello, se podría ver dificultada la conciliación.

Raya para la suma: ¿es adecuado el sistema político propuesto para responder a las demandas de la ciudadanía? Parece necesario pensar detenidamente en un diseño que avance en instituciones y procedimientos que incentiven a los actores a colaborar más en la toma de decisiones. Con todo, una mirada sistémica sobre la funcionalidad del sistema político debe incorporar una dimensión hasta ahora ausente: el sistema de partidos y la regla electoral. Ahí se juega una parte no menor de la capacidad de respuesta del sistema político a las demandas sociales.

Andrés Dockendorff
Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile.