La Constitución propuesta por la Convención Constitucional mantiene la mayoría de los principios tributarios de la Constitución actual. Pero también agrega nuevos principios y declaraciones, cuyos efectos concretos dependerán de su interpretación.

En efecto, la propuesta constitucional recoge los principales principios tributarios vigentes, incluyendo el de legalidad, que obliga a establecer las normas tributarias por ley y que limita las atribuciones de las autoridades; el de igualdad, que protege frente a impuestos arbitrariamente discriminatorios; y el de no confiscatoriedad, que impide impuestos expropiatorios.

Además, incluye nuevos principios y declaraciones que le asignan al “sistema tributario” un fin marcadamente redistributivo. En particular, principios de progresividad, solidaridad y justicia material; y una declaración de objetivos: reducción de las desigualdades y la pobreza. El borrador no incorporó los principios de seguridad jurídica y eficiencia tributaria, propuestos por numerosos especialistas.

Así, a diferencia de la Constitución vigente, que fija límites al poder tributario del Estado dejando lo demás a la ley, la propuesta de Constitución impone directamente al sistema tributario objetivos de política económica. No basta con que el Estado sea solidario; el sistema tributario tiene que serlo.

Algunos ven estos nuevos principios como un estándar mínimo, deseable. Pero su efecto y alcance son impredecibles. En un extremo, pueden ser fundamentalmente solo declarativos, si los tribunales reconocen supremacía al principio de legalidad y se abstienen de aplicarlos a leyes particulares. En el otro extremo, pueden tener efectos dispositivos determinantes, si se interpretan para imponer una estructura tributaria específica.

Por ejemplo, beneficios tributarios como el que establece una tributación reducida para ciertas ganancias de capital podrían derogarse por inconstitucionales. Lo mismo el régimen pyme, que esconde realidades muy disímiles, difíciles de conciliar con los nuevos principios. En ambos casos existe una decisión consciente de parte del legislador de utilizar el sistema tributario como herramienta de fomento (y no como fin en sí mismo), que implica rebajas tributarias no progresivas y materialmente poco equitativas.

Algo similar ocurre con normas garantistas o de clausura. La prescripción tributaria es una institución probablemente irreconciliable con la “justicia material”. También lo serían las limitaciones y requisitos que se imponen al SII para ejercer su acción fiscalizadora.

Incluso la Ley de IVA podría ser inconstitucional. El carácter proporcional, económicamente regresivo y preponderante del IVA como fuente de recaudación es abiertamente incongruente con los nuevos principios constitucionales. No obstante, es uno de los métodos más eficientes para recaudar, e indispensable para que el Estado, a través del gasto, cumpla fines redistributivos.

No se trata de ser alarmista. Es posible que los tribunales interpreten razonable y restrictivamente los nuevos principios. Sin embargo, como son conceptos vagos, que carecen de un desarrollo doctrinario o jurisprudencial, crean un margen de discrecionalidad interpretativa a la administración y los tribunales, en desmedro del poder político, dentro del cual caben interpretaciones amplias y activistas.

De ser aprobada, la nueva Constitución será fuente de incertidumbre e inestabilidad en materia tributaria hasta que los tribunales definan la extensión y efecto de los nuevos principios y declaraciones. En palabras de otros, implica “meterle inestabilidad” al sistema, por años. Si bien la incertidumbre es inevitable en un proceso de cambio constitucional, disminuir esa incertidumbre no fue prioritario para la Convención.

Adicionalmente, los nuevos principios y declaraciones obligan al sistema tributario a satisfacer objetivos específicos de política económica. Los impuestos dejan de ser una herramienta y se transforman en un fin en sí mismos, sacrificando eficiencia. Todo consistente —hay que reconocer— con la omisión de los principios de seguridad jurídica y eficiencia tributaria del borrador constitucional.

Alex Fischer
Abogado