Ninguna Constitución es coherente en todas sus partes. Esperar un texto completamente armónico sería ilusorio y contraproducente. Los capítulos sobre derechos fundamentales, por ejemplo, conllevan derechos que entran en conflicto. Para ello están la interpretación jurídica, los principios, los criterios de ponderación y subsunción, la delegación a la ley, la regulación de contiendas de competencia. Muchas veces el Derecho se desarrolla justamente a partir de los vacíos de la regulación o de la contradicción entre normas constitucionales, legales o reglamentarias.

El problema emerge cuando la incoherencia implica diseños institucionales contradictorios. No se trata de aspectos que puedan ser dejados a la interpretación judicial posterior. La pregunta relevante es qué pasa cuando el texto constitucional establece modelos institucionales cuyas partes no conversan entre sí. Porque entonces las implicancias ya no son para asuntos específicos, sino para el funcionamiento del engranaje constitucional completo. Sin una mirada sistémica, la llamada “sala de máquinas” se transforma en un caleidoscopio de organismos e instituciones que, en la práctica, pierden efectividad.

Ello adquiere una relevancia mayor en la medida en que los problemas se van complejizando. Entonces, aumentan las necesidades de coordinación, de trabajo intersectorial, de ajustes en los distintos niveles por parte del Estado. Un buen ejemplo es lo que ha ocurrido en materia migratoria: solo en los últimos años hemos visto su impacto sobre municipios, gobiernos regionales, la administración central del Estado, los ministerios sectoriales. A esto se suma un cambio de legislación y una gran cantidad de jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia. Pensar que solo el nuevo Servicio Nacional de Migraciones podrá hacer frente a las demandas del fenómeno migratorio es no comprender la complejidad de los desafíos actuales.

Frente al poco impacto que han tenido los enlaces de transversalización entre comisiones, mucho se ha hablado en las últimas semanas sobre la comisión de Armonización que comenzará a operar en la Convención Constitucional en mayo. Grandes expectativas se han puesto sobre sus posibilidades; especialmente, para subsanar problemas que se derivan de una estructura de funcionamiento basada en comisiones. Sin embargo, dicha comisión tiene competencias limitadas. Su rol estará en proponer correcciones a las deficiencias que detecte en cuestiones como la técnica legislativa y en gramática, ortografía y sintaxis. La comisión de Armonización, por reglamento, no puede alterar las normas aprobadas por el pleno. Por supuesto, contribuirá a un texto más uniforme. Pero no podrá remediar las deficiencias de diseño institucional.

Por lo mismo, la pregunta sobre la incoherencia estructural es importante para el presente de la Convención Constitucional. Quizás una de las mayores transformaciones está en la propuesta de Estado regional. Ello tiene implicancias para un diseño coherente entre gobiernos subnacionales (¿cómo deben relacionarse las regiones con los municipios?) y con el gobierno central. Aquí subyacen cuestiones clave en materia de contiendas de competencia, incluyendo la pregunta sobre qué órgano será aquel que deberá resolver estas contiendas, que en nuestra historia no han tenido mayor peso. Las Cortes o Tribunales Constitucionales juegan un rol fundamental en este ámbito, pero no existe mayor claridad sobre qué propuesta hay en esta materia aún. El Estado regional tiene también implicancias para pensar un sistema político. No se puede diseñar un sistema político sin considerar cómo impactarán las autoridades regionales electas en el diseño e implementación de políticas públicas, de control del gasto fiscal o de negociaciones legislativas.

Pensemos ahora en los derechos sociales. Todo indica que la propuesta de nueva Constitución tendrá un extenso capítulo dedicado a ellos. La experiencia comparada demuestra que ello deriva en una mayor judicialización. Por lo mismo, reforzar el Poder Judicial tiene una importancia mayor. Sin embargo, las propuestas de las últimas semanas han apuntado en el sentido contrario. Pensar normas sobre derechos fundamentales aisladas del diseño institucional de la judicatura implica no considerar la implementación de las normas constitucionales. Asimismo, los derechos sociales también tienen impacto sobre la administración del Estado, por lo que la regulación de la función pública y del control del Estado debe ser parte de una mirada conjunta.

La Convención Constitucional tiene la oportunidad de abordar estas incoherencias en las votaciones del próximo mes. Las propuestas debieran abordar estas deficiencias de diseño institucional para que la nueva Constitución tenga posibilidades de una implementación efectiva. No se trata únicamente de la belleza del texto, sino de cómo pensamos sistemáticamente el rediseño y funcionamiento de nuestra organización política.

Isabel Aninat
Decana Facultad de Derecho Universidad Adolfo Ibáñez