La consolidación de un proceso exitoso de descentralización supone múltiples desafíos técnicos y exige el reconocimiento de la experiencia internacional sobre la materia. En dicho contexto, la idea de un “Estado Regional” puede derivar en dos caminos alternativos y divergentes.

El primero es uno potencialmente peligroso, y sobre el cual pueden identificarse importantes aprensiones. Este consiste en la concesión de múltiples competencias administrativas a las futuras regiones, sin que ello tenga una clara contrapartida en términos de responsabilidad fiscal. Tal como sucede en la actualidad en el marco de las competencias regionales vigentes, las nuevas funciones podrán ser solo financiadas con transferencias desde el gobierno central, reafirmando a los gobiernos regionales en un papel de meros ejecutantes de una proporción creciente del presupuesto de la nación. Un potencial agravante de tal escenario es la reivindicación de derechos que acompaña esta propuesta, la cual presionará al gobierno central en la dirección de conceder financiamiento adicional conforme este sea demandado desde las propias regiones, perdiéndose así el control sobre el gasto del gobierno general, y con ello el equilibrio fiscal de la nación.

Este conjunto de posibles consecuencias ha sido ampliamente documentado y debatido en la literatura comparada, y corresponde, entre otros, al caso de Italia (Estado Regional), con anterioridad a la reforma constitucional del 2001. El sello de la reforma referida estuvo centrado en el fortalecimiento de la responsabilidad fiscal de las regiones (nivel intermedio en Italia), y la necesidad de que, en la medida de lo posible, estas se financiaran mediante tributos generados en su territorio.

El pronóstico anterior debe contrastarse con el segundo camino, potencialmente virtuoso. Un diagnóstico ampliamente compartido es que Chile es en la actualidad un país muy centralizado, lo cual nos priva de potenciales beneficios en la forma de mejores servicios públicos. En dicho espíritu, una transición satisfactoria hacia un mayor grado de descentralización administrativa requiere una efectiva, pero bien diseñada, descentralización fiscal. Esta debe cumplir tres condiciones.

Primero, las regiones deben estar habilitadas para generar al menos algunos recursos a partir de tributos propios sobre los cuales tengan ciertas competencias normativas respecto de las tasas y las eventuales exenciones. Esta práctica es muy común entre naciones de la OCDE, siendo ejemplos emblemáticos los casos de Suecia y Dinamarca a nivel local (países unitarios), y a nivel de las Comunidades Autónomas en el caso de España (Estado Regional). La ausencia de esta condición privará a los residentes de su capacidad de exigir rendición de cuentas sobre las autoridades regionales, toda vez que estas últimas no asumirán el costo político asociado al financiamiento del gasto.

Una dificultad evidente en Chile es la significativa inequidad en la distribución de la base gravable entre regiones, lo cual nos enfrenta a la segunda condición, cual es la necesidad de disponer de un efectivo y generoso mecanismo de igualación fiscal interregional. Este debe asignarse en función de una fórmula que evite la discrecionalidad en su distribución, que recoja debidamente las necesidades de gasto en el territorio, y que, a partir de la potencial cesión de competencias tributarias mencionada, incorpore también la capacidad y disponibilidad de generar recursos propios como un factor más de la fórmula. Su debido diseño ha sido también un tópico ampliamente discutido, y en el cual existen interesantes ejemplos que ilustran algunas buenas (y malas) experiencias.

La tercera condición se expresa en la necesidad de disponer de “reglas fiscales” a nivel subnacional. Si bien ello fue originalmente propuesto en la ola de reformas descentralizadoras iniciadas en Chile a partir de una propuesta de Ley de Rentas Regionales (2015), dicha iniciativa nunca llegó a transformarse en ley. Su relevancia ha sido ampliamente reconocida en una gran gama de países, destacando en América Latina el exitoso caso de la Ley de Semáforos en Colombia.

Leonardo Letelier S.
Profesor titular Instituto de Asuntos Públicos Universidad de Chile