Uno de los temas que deberá resolver la asamblea constituyente es la naturaleza que tendrán los derechos sociales en la nueva Constitución. En esta materia, la asamblea podría beneficiarse de la experiencia de las constituciones alemanas de Weimar (1919) y Bonn (1949). El contraste entre ambas sugiere que el éxito de una Constitución no depende tanto de la legitimidad de su origen y el contenido de sus promesas como de la aceptación social de las decisiones tomadas bajo su imperio.

La Constitución de Weimar fue producto de una asamblea constituyente convocada para dar una salida política a la crisis que generó la derrota alemana en la Primera Guerra Mundial. Las graves tensiones que alimentaban la crisis quedaron reflejadas en el tratamiento que la asamblea dio a los derechos sociales. Alemania había dictado leyes de seguridad social desde la década de 1880. Su importancia creció enormemente durante la guerra y la asamblea discutió con intensidad el estatus que estos derechos debían tener en la nueva Constitución. Alcanzado un punto muerto, la asamblea optó por extender la lista de derechos, con cada grupo presionando por incluir los que más le interesaban. Según Kahn-Freund, esta discusión estuvo inspirada por una confianza desmedida en el efecto de las palabras que llevó a disposiciones irreales sobre “vida económica”.

En un país con un Estado debilitado y empobrecido, los beneficiarios de los nuevos derechos terminaron compitiendo por recursos cada vez más escasos, convirtiendo las declaraciones de la Constitución en fuente de conflicto y decepción. Retrospectivamente, historiadores como Pankoke y Sachsse han señalado que el fracaso de Weimar se explica, en buena medida, por la incapacidad del Estado de proveer seguridad a una población golpeada por revolución, hiperinflación y recesión económica.

La vigente Ley Fundamental de 1949 recorrió el camino inverso. Esta fue diseñada como un set de normas provisionales para las zonas de ocupación aliada, estando destinada a perder vigencia una vez que el pueblo alemán aprobara una nueva Constitución. Esto nunca ocurrió. Su versión original solo fue aprobada por los parlamentos regionales del lado occidental y su versión posunificación, únicamente por el Parlamento Federal. Sin embargo, en la memoria viva, la Ley Fundamental pasó a ser una Constitución plena, sin nunca ser refrendada por votación directa.

La legitimidad de la Ley Fundamental no está en su origen, sino en el éxito de su práctica. Un ejemplo de ello es su cláusula sobre Estado Social, frecuentemente mencionada en Chile como modelo a seguir. Ella no pretendía dar eficacia práctica de los derechos sociales. En el contexto de un país destruido por la guerra, la creación de un Estado de Bienestar era una aspiración irreal. La cláusula solo cobró relevancia luego del milagro económico de los años 50, al plantearse judicialmente la cuestión de su exigibilidad.

En 1954 el Tribunal Administrativo Federal resolvió que, si bien los individuos tienen derecho a un mínimo de asistencia social, el Estado tiene discreción en cómo proveerla. Esta línea fue luego desarrollada por el Tribunal Constitucional, resolviendo que la cláusula sobre Estado Social legitima y obliga al desarrollo de políticas sociales comprensivas, pero no se traduce en derechos específicos para los individuos: la Ley Fundamental es neutra en materia económica, por lo que su implementación es decisión del legislador.

Sin embargo, el Estado alemán se toma en serio este deber. Según datos de la OCDE (2019), el gasto social de Alemania es del 25,9% del PIB, uno de los más altos del grupo. Según los mismos datos, Chile solo destina 11,4% del PIB al mismo fin y se encuentra en el lado opuesto del espectro.

La experiencia alemana sugiere que el éxito de la nueva Constitución no depende tanto de la pureza de su origen como de la validez social de las políticas que se desarrollen bajo su vigencia. Por un lado, Weimar advierte que una asamblea constituyente no es, por sí sola, garantía de una Constitución exitosa, especialmente en una sociedad dividida que enfrenta un futuro complejo. Por el otro, la Ley Fundamental indica que la clave para el desarrollo de un sistema de seguridad social no está en las palabras de la Constitución, sino que en la disponibilidad de recursos y la capacidad del sistema político de asignarlos en forma consistente con el pacto social que subyace a ella. Con todo, ello no implica que la dimensión simbólica sea irrelevante: si bien el moderno Estado de Bienestar alemán tiene sus bases después de 1945, su idea viene de Weimar.

Ernesto Vargas Weil
Profesor de Derecho Civil, Universidad De Chile