En momentos en que se discute en el Congreso el proyecto de Ley de Modernización Tributaria, es oportuno revisar las debilidades del sistema tributario actual, la evaluación internacional sobre la competitividad de este sistema, alguna de las modificaciones propuestas en la reforma y otros cambios que se debieran considerar.

Como punto de partida, se debiera partir por establecer un objetivo simple, pero poderoso y lógico: que la recaudación de un cierto monto de ingresos fiscales debe hacerse en la forma más eficiente y equitativa posible. Un sistema tributario eficiente debiera ser simple, transparente, coherente con la evidencia teórica y empírica sobre los efectos de los impuestos en las decisiones de las personas y empresas, y minimizar el costo de administrar el sistema tanto para el Estado como para los contribuyentes. En particular, al momento de diseñar o modificar el sistema tributario hay que considerar que los impuestos afectan las decisiones de ahorro, inversión, producción y trabajo, tanto de personas como de empresas, con efectos sobre el bienestar de la sociedad.

En equidad, la equidad horizontal establece que dos personas con el mismo ingreso, independiente de si este proviene de su trabajo o de su capital, tributen la misma proporción de su ingreso. El principio de equidad vertical o de progresividad establece que la proporción de los impuestos pagados respecto al ingreso aumente con el nivel de ingreso, pero que no altere el ranking relativo de los ingresos antes de impuestos.

Tomando este marco de referencia (eficiencia y equidad), el sistema tributario actual no cumple con el principio básico de equidad horizontal. Esto se debe a que de dos personas con el mismo ingreso, la que recibe su ingreso del trabajo termina pagando una tasa media de impuestos más baja que la de una persona que recibe parte o el total de su ingreso como dividendos o participación de utilidades en una sociedad que tributa en el sistema semiintegrado. Esto es así porque esta última recibe como crédito en su pago del global complementario solo el 65% del impuesto de primera categoría pagado por la empresa. Lo que hace que para estas últimas personas se aplica una tasa adicional fija del 9,45% del ingreso, independiente del ingreso. Esta es una gran penalidad para emprendedores y empresarios con reducido acceso al mercado financiero que terminan en el sistema semiintegrado para acumular capital.

La ventaja de un sistema integrado, como el que tienen Australia y Nueva Zelandia, y que tenía Chile hasta el año 2014, es que cumple con el principio de equidad horizontal. Por eso, el estudio de Mirrlees y otros, 2011, recomendó implementar este esquema tributario en el Reino Unido.

En cuanto a la base para computar el impuesto, renta atribuida o distribuida, la baja tasa de ahorro nacional —la que llegó el año pasado a solo un 19,5% del producto—, hace aconsejable promover el ahorro incentivando la retención de utilidades en las empresas, haciendo que la tributación de las personas sea con base en renta distribuida, como el sistema que existía hasta el año 2014. En ese esquema, las utilidades retenidas por las empresas pagaban solo la tasa de primera categoría, que en esos momentos era del 20% y que con la reforma subió al 27%, y la base para el impuesto personal eran las utilidades distribuidas a los accionistas en el año tributario respectivo.

Consideraciones de un eventual abuso de esta opción, como se argumentó para modificar el sistema, debieran combatirse con mejores procesos y una fiscalización más eficiente, pero sin renunciar a este instrumento para fomentar el ahorro. El hecho de que algunos no respeten las luces rojas no justifica cambiar los semáforos, sino que aumentar las penalidades y mejorar la fiscalización.

En cuanto a eficiencia de la estructura de impuestos, un alto impuesto a las empresas en una economía globalizada como la actual hace menos atractivo invertir en Chile. Como resultado, no debiera sorprender que en el Índice de Competitividad Tributaria del 2019 de la Tax Foundation, publicado la semana pasada, Chile aparezca en el lugar 32 entre los 36 miembros de la OCDE, y que en el subíndice de claridad de las reglas tributarias Chile aparece en el último lugar. La coexistencia de dos sistemas de impuestos, uno en base devengada y otro en base distribuida y parcialmente integrado, hace muy engorroso el sistema tributario actual.

A la hora de buscar compensaciones para no afectar los ingresos fiscales con la reforma es importante echar mano a vacíos del sistema actual que afectan la progresividad del sistema o no penalizan externalidades negativas. Con respecto a lo primero, con los avances en el manejo de información ya no tiene mucho sentido mantener el sistema especial de renta presunta que termina debilitando la equidad y progresividad del sistema. Sobre lo segundo, los impuestos a los combustibles debieran estar alineados con la magnitud de la externalidad generada. En esta dirección, dada la creciente conciencia y preocupación por el medio ambiente, y en el año en que la COP25 se va a realizar en Chile, se debiera considerar seriamente ampliar la base y aumentar la tasa del impuesto al diésel, tal como se ha recomendado en numerosos estudios internacionales y nacionales (ver Arellano y Corbo, eds., 2013).

Aunque la reforma tributaria presentada por el Ejecutivo, que incluye la reintegración del sistema basado en utilidades distribuidas y una depreciación instantánea temporal, no sea la bala de plata que por sí sola permitirá dar un salto en el crecimiento, sí mejorará la equidad horizontal (los cerca de 600.000 contribuyentes de menores ingresos del capital se beneficiarán con la recuperación del 9,45% de impuesto que pagan las empresas o cooperativas donde se genera el ingreso), bajará los costos de cumplimiento y contribuirá a promover el ahorro, la inversión y el crecimiento.

En momentos en que el mundo enfrenta una gran incertidumbre por la guerra comercial, tecnológica y geopolítica entre Estados Unidos y China, y el Brexit, que están impactando el crecimiento mundial, es prioritaria la reducción de las fuentes de incertidumbre internas. Por eso, es imprescindible avanzar con la aprobación de la reforma tributaria y, luego, la reforma previsional, tan importante y necesaria.