Una estrategia de desarrollo integral requiere combinar las políticas que ejecutan los gobiernos "desde arriba" con las acciones que articulan diversos actores "desde abajo". Las primeras perfeccionan el sistema general de incentivos, mientras las segundas apuntan a crear capacidades específicas y resolver fallas concretas de coordinación, lo que permite que la acción colectiva tenga un efecto muy superior al que se obtiene con estrategias dispersas. El reciente informe sobre Desarrollo Integral patrocinado por el Gobierno (acuerdodesarrollointegral.hacienda.cl) contiene una serie de propuestas con un marcado sesgo "desde arriba", sin tomar en serio la importancia de las iniciativas organizadas "desde abajo", que dependen del contexto en el que se aplican. Corregir este desbalance es una tarea prioritaria si queremos tener éxito en la actual etapa de desarrollo del país.

Es claro que las políticas que impulsan los gobiernos buscan crear un buen entorno institucional, con fundamentos económicos sólidos, para que las empresas y las personas puedan llevar a cabo sus iniciativas en forma autónoma. Sin embargo, para lograr los resultados esperados, estas políticas requieren de un escenario externo favorable y de la ausencia de restricciones en los principales sectores, de modo que el crecimiento acelerado sea compatible con la estructura productiva existente.

Estas condiciones estuvieron presentes en gran parte de la década de los 90, impulsando un crecimiento cercano al 7% anual. El escenario internacional también observó condiciones muy positivas en los años del superciclo, aunque las restricciones internas ya se manifestaban en los sectores exportadores, lo que se tradujo en un crecimiento promedio cercano al 5,5%.

Por el contrario, si las condiciones anteriores no se cumplen o lo hacen débilmente, las políticas generadas "desde arriba" resultan insuficientes para impulsar el desarrollo integral y la transformación productiva que lo acompaña. Cada vez que ocurrió este hecho el crecimiento del país decayó, aunque con importantes diferencias en la reacción de los actores relevantes. Así, el menor crecimiento después de la crisis asiática se tradujo en la agenda procrecimiento, iniciativa en la que participaron el gobierno, los empresarios y el mundo político.

Una reacción que se echa de menos en la actualidad, precisamente porque ante escenarios adversos se necesita generar nuevas actividades de crecimiento, lo que requiere de la coordinación entre actores, incluyendo empresas, universidades y gobierno. Alcanzar el desarrollo integral se logra solo cuando la coordinación efectiva que opera "desde abajo" se complementa con las políticas que se aplican "desde arriba".

Por esta razón, llama la atención que el mencionado informe omita toda referencia al contexto de la economía chilena en las últimas décadas. Olvida del todo el rol de la inversión extranjera o de los flujos de capitales de los 90; o el superciclo del cobre que se extendió hasta mediados de 2013. Tampoco hace referencia a las restricciones estructurales que gradualmente se han ido manifestando en los sectores de recursos naturales. En otras palabras, constata una declinación del crecimiento tendencial, sin indagar en las razones profundas de este fenómeno.

Esta omisión está en el centro del error de diagnóstico de la actual administración. Se pretende explicar el avance de la economía en las últimas décadas a partir de la suficiencia de las políticas "desde arriba", en todos y cualquier contexto. Como bien saben los economistas, cuando se omite una variable relevante en un análisis (como el cambiante escenario externo y las condiciones estructurales de los sectores líderes), se obtienen conclusiones sesgadas.

Es decir, las propuestas del informe exageran los efectos de mejorar los fundamentos de la economía, especialmente ahora cuando el entorno externo es adverso y hay mayores restricciones estructurales en sectores clave. Este error está quedando de manifiesto con los datos recientes de la actividad, que muestran un ritmo de crecimiento que vuelve a su trayectoria de tendencia a pesar del exitismo desplegado por las autoridades.

Una estrategia diferente se construye a partir del reconocimiento pleno de las circunstancias de la realidad, frente a la cual es necesario integrar las políticas "desde arriba" con las acciones que se articulan "desde abajo". De esta manera se generan nuevas actividades competitivas, el crecimiento se hace más inclusivo (con menor pobreza y menos desigualdad), más sustentable (donde no vale el crecimiento a costa del medio ambiente o de la salud de las personas) y basado en un renovado trato social.

En este contexto, reaparece el fantasma de la trampa del ingreso medio, que consiste en la desorientación que viven los países cuando el escenario externo es adverso, las condiciones estructurales de los sectores líderes se tornan difíciles y los actores no logran una coordinación que les permita articular las acciones desde la base para abrir nuevas oportunidades de desarrollo. Esto mismo sucedió en los 60, cuando el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones derivó en mayor proteccionismo en vez de mayor avance tecnológico, como ocurrió en Corea y Taiwán en esos mismos años.

En síntesis, el enfoque que insiste en las políticas "desde arriba" tuvo validez en otro contexto. Hoy es insuficiente para impulsar el desarrollo integral del país. De ahí la necesidad de complementarlo con acciones que se articulen "desde abajo" para crear nuevas actividades productivas a partir de las capacidades empresariales que existen en los territorios.