Numerosos casos de progreso local, en los más diversos países, están abriendo una nueva perspectiva para analizar la relación que existe entre geografía y crecimiento, específicamente la identificación de los factores intangibles que permiten sostener un círculo virtuoso entre productividad e ingresos. Esto, a partir de la enorme dispersión que se observa entre ciudades que prosperan y aquellas que se rezagan, aunque compartan un pasado similar. Por ejemplo, Pittsburg y Detroit, o Los Angeles y San Francisco, con una realidad análoga hace algunas décadas, pero actualmente en trayectorias muy diferentes.

La tarea de identificar las causas del dispar desempeño de los territorios de una nación ha sido un desafío para la teoría económica en las últimas tres décadas. Por una parte están los trabajos de Paul Krugman (1991) que sugieren que estas disparidades se deben a la interacción entre las economías de escala, los costos de transporte y el tamaño de los mercados. Las regiones más avanzadas son las que logran instalar un círculo virtuoso entre los aumentos de productividad por la aglomeración de empresas y los mayores ingresos que aumentan el tamaño del mercado. Por otra, Paul Romer (1986) y Robert Lucas (1988) indagaron diversas variables que producen economías de escala y generan círculos virtuosos de crecimiento, las que están vinculadas al conocimiento, el capital humano y la capacidad de innovación.

Estas nuevas teorías de los factores virtuosos en el crecimiento originaron un debate sobre la factibilidad de que pudiesen ser generados por las políticas de los gobiernos. De un lado estaban los enfoques desarrollistas, que confiaban en un rol activo del Estado frente a las fallas de los mercados (externalidades, asimetrías de información, insuficiente provisión de bienes públicos y fallas de coordinación). Pero los resultados de estas políticas han sido escasos, precisamente porque el Estado no tiene el conocimiento que se necesita para hacer este tipo de intervenciones.

La ortodoxia económica, en cambio, mira con escepticismo la acción del Estado, privilegiando la movilidad geográfica de los factores productivos y las políticas horizontales que aportan herramientas para que empresas y personas se desenvuelvan de forma autónoma en los mercados. Los resultados de este enfoque también han sido decepcionantes: las políticas horizontales son necesarias, pero están lejos de ser suficientes para generar círculos virtuosos de crecimiento; y la movilidad de los factores, especialmente de los más relevantes, como la mano de obra calificada, es muy inferior a la que este enfoque supone.

¿Qué ha pasado en Chile? Nuestro país tiene una mirada administrativa de las políticas hacia los territorios: pasamos de provincias a regiones, creamos nuevas regiones y en 2020 vamos a elegir gobernadores; pero aún no hemos incorporado políticas procrecimiento que aprovechen el potencial de las economías locales. Aun más, ningún ministerio tiene la responsabilidad de llevarlas a cabo, por lo que es hora de remediar esta deficiencia.

De ahí la importancia de aprovechar la abundante experiencia que se está acumulando en torno a las políticas de desarrollo territorial en diversos países, y que está introduciendo aire fresco a este debate. Ahora se reconoce que los factores que generan el círculo virtuoso del crecimiento sostenido son más complejos que lo que se había supuesto, en el sentido de que hay que distinguir al menos entre tres tipos de capacidades o de conocimientos que tienen que operar en forma conjunta para que el resultado sea exitoso.

Primero, está el conocimiento que poseen los actores: personas, empresas y centros tecnológicos o universidades. Este es el ámbito que enfatizan las políticas horizontales, aunque la evidencia muestra que si bien este factor es indispensable para el crecimiento, por sí solo no tiene la capacidad de generar un efecto positivo sostenido.

Segundo, está el conocimiento de las redes de colaboración, que aumenta con el número y la calidad de las interacciones entre los actores de un territorio. Este efecto, hace que la productividad del todo sea mayor que la de la suma individual de las partes. Este conocimiento es en buena medida tácito, por lo que se transmite en interacciones cara a cara. Es decir, la proximidad física es fundamental para generarlo, por lo que este nivel tiene identidad territorial.

Tercero, está la gobernanza que convierte el conocimiento disperso de los dos niveles anteriores en iniciativas concretas de transformación productiva. Si bien los procesos de "creación destructiva" pueden operar en forma espontánea, en las regiones de desarrollo intermedio estos procesos tienden a entrabarse por fallas de mercado o de coordinación. Entonces es necesario generar una gobernanza que mantenga la naturaleza empresarial de la innovación, pero que sea coordinada a través de una acción público-privada. La evidencia muestra que esta coordinación ocurre a escala local y en torno a iniciativas concretas, por lo que este nivel también tiene connotación territorial.

En síntesis, la mejor política de crecimiento es generar ambientes en los cuales se puedan gatillar círculos virtuosos de crecimiento en tantos lugares como sea posible, incorporando a todos los actores relevantes. Es cierto que en este camino tendremos que vencer muchos obstáculos que están arraigados en Chile, como la desconfianza, el centralismo y la gobernanza del tipo de mando y control. Sin embargo, el anhelo social de alcanzar el desarrollo es muy fuerte, por lo que el verdadero fracaso sería negarse a intentarlo.