La reforma del Estado es una materia que tiene alta prioridad en la mayoría de los países del mundo. La persistente brecha entre el aumento de los recursos y el limitado avance en la calidad de los servicios públicos ha generado frustración en la ciudadanía, tensionando la democracia, como ha quedado reflejado en los resultados de las diferentes elecciones en Europa, en EE.UU. y también en Chile. En este contexto, es relevante revisar diversas estrategias para mejorar la eficacia de las políticas públicas.

La mala evaluación que se puede hacer de los servicios públicos es particularmente aguda en aquellos organismos encargados de atacar la pobreza dura, del cuidado de los menores en riesgo social, de prevenir y perseguir el consumo de drogas, de la formación para el trabajo, de la calidad de la educación y del combate de la delincuencia. Sin ir más lejos, los ejemplos de Carabineros y del Sename son ilustrativos de esta realidad. Sin embargo, también afecta a la regulación económica y a los servicios de la administración del Estado.

La principal razón de este fracaso está en el agotamiento del paradigma de gobernanza vertical que se sigue utilizando para resolver la mayor parte de los problemas públicos. Bajo este esquema, el ejercicio de la autoridad consiste básicamente en la aplicación de las funciones de mando y control, donde los objetivos y el diseño ex ante de las políticas públicas quedan aislados de su estrategia de implementación. Lo primero se reserva al nivel central del Gobierno y, cuando corresponde, se consulta la opinión del Congreso. Se supone (equivocadamente) que las políticas y programas se diseñan teniendo a la vista un diagnóstico acabado, que se ha elaborado en base a conocimiento experto y que tiene una vigencia duradera.

La implementación se asigna a equipos profesionales, estén dentro de los organismos públicos, de la sociedad civil o del sector privado. El proceso sigue las directivas o contratos con el nivel central del Estado, y se ejecuta de acuerdo a "buenas prácticas" que tienen validez general. Finalmente, el nivel central se encarga del monitoreo (control) de los resultados.

Desde mediados de los 80, gran parte de las estrategias de reforma del Estado siguieron este paradigma. Pero con los actuales niveles de complejidad e incertidumbre, este dejó de ser un modelo que permita asegurar la calidad de los servicios públicos. La enorme distancia que existe entre las visiones de la educación que se generan desde el Ministerio o desde la sala de clases ilustra esta brecha. Además, este paradigma tiende a especializar y fragmentar las políticas, lo que se refleja en el aumento en el número de programas, de instituciones y de ministerios y, por ende, dificulta la coordinación dentro del Estado.

Ahora que los recursos públicos escasean y que la solución fácil de aumentar el gasto ya no está disponible, se ha vuelto a plantear la necesidad de mejorar la institucionalidad de las políticas públicas. Las propuestas que se han formulado se pueden clasificar en tres categorías, que si bien tienen elementos complementarios, también tienen importantes diferencias.

Un primer grupo mantiene la gobernanza vertical y busca fortalecer la capacidad del nivel central del Estado para mejorar los diagnósticos, el diseño ex ante de las políticas, el monitoreo como herramienta de control y la evaluación ex post que sirve para mejorar el diseño inicial. En lo fundamental, estas son las propuestas que ha formulado el CEP y buscan corregir un marcado deterioro en las capacidades del nivel central del Estado.

En segundo lugar, desde fines de la década del milenio ha adquirido relevancia en sectores de izquierda el enfoque que propone incorporar la voz de los actores sociales en las decisiones clave, que en el paradigma de mando y control estaban reservadas al nivel central del Estado. Sin embargo, este camino se ha probado defectuoso, porque si bien la participación de estos grupos es necesaria para la efectividad y legitimidad de las políticas, difícilmente es una condición suficiente para mejorar su calidad. En general, los movimientos sociales saben bien lo que no quieren, pero tienen una idea muy vaga de las estrategias para mejorar la calidad de los servicios públicos. Además, este paradigma cae con frecuencia en decisiones que responden a intereses de grupos específicos, más que al bien de la sociedad en su conjunto.

Estos dos enfoques tienen en común la confianza en la capacidad del Estado para realizar el diseño ex ante de las políticas, en un caso recurriendo a los expertos y en el otro, a los actores sociales. Pero en entornos complejos y volátiles, cualquier proceso que no incorpore el aprendizaje continuo corre el riesgo de quedar rezagado y perder efectividad. El costo de rediseñar las políticas cuando el mundo está cambiando es simplemente demasiado grande.

El tercer enfoque considera que las políticas públicas más efectivas son las que incorporan los contextos específicos en los cuales se aplican. Estos contextos son altamente complejos y volátiles, por lo que es inútil incorporarlos en el diseño ex ante de las políticas. Por lo mismo, en las políticas eficaces es imposible separar el diseño de la ejecución.

Para este efecto es necesario institucionalizar el aprendizaje a lo largo de toda la cadena de diseño y ejecución de las políticas, aportando evidencia y reflexión crítica, y considerando un margen de flexibilidad en su adaptación a los contextos específicos. Así, la gobernanza se organiza en torno a los procesos colectivos de descubrimiento de mejores soluciones concretas, que sustituyen a las que se van quedando obsoletas.

En este modelo, las decisiones del nivel central incorporan oportunamente el conocimiento que está distribuido entre todos los actores relevantes, que se involucran en la cocreación de soluciones a los problemas de la sociedad. Los flujos de información van desde arriba hacia abajo, en el sentido inverso y también en direcciones horizontales, porque funcionan en redes. El diagnóstico inicial es tentativo y se corrige continuamente en base a la evidencia que aporta el monitoreo, que es una herramienta de aprendizaje más que de control.

En síntesis, las iniciativas de modernización del Estado necesitan dejar atrás tanto el paradigma de mando y control, como el que delega las decisiones clave en los actores sociales. El Estado necesita institucionalizar su capacidad de aprender a lo largo de todo el ciclo que siguen las políticas públicas, para lo cual se requiere de una gobernanza abierta.