El Gobierno rayó la cancha con la definición del Presupuesto y las prioridades para 2017, confirmando que nada asegura un cambio en la actual trayectoria de crecimiento en torno a 2%. Probablemente el debate sobre los factores que podrían acelerar la reactivación se traslade a la próxima administración. Con este horizonte de mediano plazo a la vista, conviene reexaminar las hipótesis que intentan explicar la persistencia del bajo crecimiento y las recomendaciones para revertir este escenario.

La primera hipótesis es que la economía pasa por un ciclo pronunciado de caída en la demanda (especialmente de inversión) que se debe corregir si la política monetaria mantiene una inclinación expansiva y el Gobierno cuida los fundamentos económicos (déficit fiscal y deuda pública). En la medida que estas políticas generen credibilidad en los mercados, se tenderán a producir los impulsos de demanda para restablecer el crecimiento. Esta es la mirada de Hacienda y del Banco Central.

La segunda hipótesis considera que la caída en la demanda es más persistente, porque está asociada al fin del superciclo de los commodities y a un entorno internacional débil, que no logra empujar el carro de la recuperación. En estas condiciones sería recomendable seguir una política fiscal más activa, especialmente a través de la inversión pública. Bajo este prisma, el Presupuesto 2017 es insuficiente.

La tercera hipótesis es que la economía está atrapada por las expectativas y la desconfianza, que están afectadas por la incertidumbre que generan las reformas (" shock autónomo" en el lenguaje del Banco Central). De esta manera, solo el cambio de dirección de las políticas del Gobierno podría alterar la trayectoria de crecimiento. Aun más, bastaría que la probabilidad de dicho cambio se instalara en el escenario electoral para que las empresas activen sus procesos de inversión.

Estas tres hipótesis tienen cierta validez, pero son insuficientes para sostener un programa de reactivación, fundamentalmente porque subestiman la magnitud de lo que ocurre en el escenario internacional. Lo más relevante para una economía pequeña y abierta -como la nuestra- es la caída en el crecimiento en el volumen del comercio mundial de bienes (mercado relevante para nuestras exportaciones) desde 7,3% anual entre 1987 y 2007 a 2,4% anual entre 2013 y 2016, llegando a 1,7% este último año (OMC). Esto significa que los vientos favorables de la economía mundial se terminaron y es muy improbable que retornen en un futuro cercano.

En este contexto, la política monetaria tiene poca eficacia y la política fiscal tiene limitaciones por la incertidumbre que significa salirse de la regla fiscal, la "filtración" del incremento en la demanda hacia el exterior por la apreciación cambiaria y el déficit de proyectos rentables. Por otra parte, la influencia de las expectativas está exagerada, especialmente porque esta hipótesis oculta la ilusión de que es posible volver al estilo de crecimiento que teníamos hasta 2013, lo que es inalcanzable.

Entonces resulta esencial revisar el aporte que el Estado podría hacer al crecimiento. Cuando el escenario externo fue favorable, se limitó a cuidar los fundamentos económicos, incluyendo la estabilidad macro y la institucionalidad, para el funcionamiento de los mercados y de la inversión. Sin embargo, en otros ámbitos su rol ha sido crecientemente reactivo a lo que ocurre en el entorno.

En la sociedad chilena actual la iniciativa la tienen los actores sociales (estudiantes, organizaciones de trabajadores, colegios profesionales, movimientos sociales y regionales) que expresan sus demandas a través de movilizaciones en el espacio público o influyendo en el proceso político. Ellos saben que una vez desplegada su acción el Gobierno terminará acomodando sus políticas a la realidad que han creado. En este juego de interacción política, los actores sociales desempeñan el papel de "líderes", mientras el Estado actúa como el "seguidor", que busca el interés social en un espacio restringido. La reforma educacional es un ejemplo claro de políticas reactivas.

Hay quienes justifican esta interacción entre los actores sociales y el Estado con el argumento de que vivimos una crisis de la élite, que no entiende a los actores sociales, por lo que las políticas públicas deben hacerse cargo de sus demandas. Esta posición solo alimenta el círculo vicioso en que nos encontramos, porque se tolera una alteración de roles, que conduce a un Estado débil, cuyas políticas son inducidas por el entorno más que por el interés social de largo plazo.

Debemos cambiar este desequilibrio, impulsando un Estado proactivo, que defina la estrategia de bien común, a partir de la cual el resto de los actores definen sus propias acciones. En la mayoría de las experiencias exitosas de desarrollo económico y social se encuentra un Estado con este carácter, como Alemania, los países de Escandinavia, Suiza, Japón, Corea, entre otros.

El Estado proactivo tiene la capacidad de impulsar reformas estructurales, resolver las fallas de coordinación entre los actores y organizar acciones coherentes con el aumento de la productividad y con la transformación productiva. Asimismo, debe tener mayores capacidades y calidad en sus políticas, pero al mismo tiempo un claro límite en el ámbito de su accionar. El soporte al funcionamiento del mercado, como la protección de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos, sigue siendo indispensable.

El buen funcionamiento de un Estado proactivo requiere de una gobernanza abierta, que tiene mecanismos institucionales para incorporar a los actores sociales en las iniciativas públicas, pero con los contrapesos necesarios para mantener la legitimidad y la eficiencia social de la acción pública (columna del 9 de agosto pasado).

En síntesis, ahora que el escenario internacional se ha debilitado, necesitamos un Estado proactivo. Es un objetivo ambicioso que requiere un apoyo transversal en el mundo político, del respaldo de los funcionarios públicos y de la colaboración de los actores sociales. Para reactivar el crecimiento no hay atajos.