En vísperas de la discusión presupuestaria de rigor, siempre aparece en el tapete de la noticia la discusión de la mejora remuneratoria de los funcionarios públicos, como aquel necesario conflicto que lleva a determinar el monto del guarismo que aplacará la rebelión que pueden materializar quienes ejercen un empleo público en la Administración del Estado. Esa práctica, que a estas alturas es una verdadera tradición, ha permitido dejar de lado una discusión más profunda que implica aclarar o establecer un modelo real de relaciones laborales con los funcionarios, conforme a los nuevos modelos de actuación con que el Estado pretende cumplir su fin de satisfacción de necesidades públicas. Al final de cuentas, quedamos siempre girando en aquella discusión que se refiere a que si a las personas que sirven a contrata o quienes prestan funciones a honorarios los incorporaremos a las plantas. Pero a estas alturas, no será posible ver de nuevo la realidad y pensar un nuevo modelo de relaciones laborales de la función pública.

La construcción dogmática ha respondido durante el siglo que terminó a una explicación del poder a través de la comodidad de Monstesquieu, la división de poderes, con el acento en el poder del Estado y no en las personas. Y con la comodidad explicativa del orden material (Legislativo, Judicial, Ejecutivo, con las variantes internas de cada uno de ellos). En los últimos años, sin embargo, se advierte que el poder no es solo un elemento de transformación desde el Estado, sino que también tiene que ver con elementos diferentes de todos quienes tienen "poder", y ello se acelera cuando se desconfigura el actuar tradicional weberiano y surge un orden confuso de categorías -lo público ya no es solo lo estatal- y, por ende, las necesidades públicas también pueden satisfacerse por privados, sea por simple transferencia de recursos a privados (por ejemplo, sostenedores de colegios o de atención a menores), o por la irrupción de técnicas mixtas del derecho de los contratos y legislación especial -los Acuerdos Públicos Privados-.

Esta transformación también afecta a quienes sirven en el Estado; es decir, a las personas que comienzan a desempeñarse en una multivinculación que pierde los contornos de la categoría esencial, y ello por múltiples razones: algunas presupuestarias, por movilidad, o por transitoriedad de la necesidad pública. Ello implica una desfiguración de la categoría tradicional que constituía el ser del funcionario público y su vínculo estatutario matriz, que implicaba medios de control y juzgamiento esencialmente administrativos y con tibias intervenciones judiciales producidas esencialmente a partir de la incorporación del Recurso de Protección. Planta, contrata, honorarios, Estatuto Administrativo, Agente Público -para capturar responsabilidad-, prohibición de huelga -a nivel constitucional- terminan por imponerse en una nueva dinamicidad y por fragilizar conceptos unívocos en su entendimiento, con nuevos agentes de control e interpretación.

Esta cierta confusión -esperable, y hasta cierto punto necesaria- de la "función pública" hace que hoy día la calidad de funcionario público no se identifique con un estatuto único, sino que con normas especiales que muchas veces se articulan en su funcionamiento desde el Código del Trabajo y no desde el Estatuto Administrativo, lo que termina por confundir la categoría del funcionario tanto para el goce de sus derechos como para los deberes civiles y penales que le corresponden como tal.

Hay muchísimos servicios y entidades públicas, incluso judiciales, que vinculan a sus empleados -públicos- mediante el Código Laboral que rige a los privados (es el caso del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, el personal del Banco Central, el personal del Consejo Nacional de Televisión, aquellos que sirven en el Servicio Nacional de la Discapacidad, en la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores, en el Consejo para la Transparencia, en el Instituto de Derechos Humanos, entre muchos otros) y requieren reenvío especial de las normas técnicas que no están en aquel Código (tales como probidad, conflictos de intereses, rendición de cuentas, etc.).

Como se ve, el tema no es nada de sencillo. Se trata de un variopinto mundo de situaciones: funcionarios regidos por leyes especiales, con remisión al Estatuto Administrativo, o funcionarios regidos por leyes especiales, sin remisión a este Estatuto, sino que a estatutos especiales, o al Código del Trabajo; o bien funcionarios regidos por el Código del Trabajo, con reenvíos al Estatuto, o a legislación especial. Muchas veces en un mismo régimen coexisten dos paradigmas, representativos cada uno de ellos, de dos enfoques jurídicos distintos, en varios aspectos opuestos: el modelo estatutario (predefinido y establecido por el legislador) y el modelo contractual (convencional y basado en el acuerdo de voluntades de las partes).

Todo esto conlleva, de paso, diferencias importantes de obligaciones de pago al retiro, que no existen en el Estatuto general, lugares diferentes donde acudir, o en ambos a la vez, por ejemplo Contraloría General y/o Dirección del Trabajo, y con controles judiciales distintos. A esto se suma que además la exclusividad unitaria de interpretación contralora ha debido ceder frente a las acciones especiales -con contenido patrimonial- que supone la protección de derechos fundamentales de los trabajadores -de cualquiera- que ha ido consolidando la jurisdicción laboral.

Entonces, ¿no será tiempo de ver cuál es el camino que les produce certidumbre real al funcionario y al Estado como empleador? La previsibilidad de una relación que se haga cargo de estas situaciones -incluido el derecho a la huelga- pensamos que merece ser atendida en una discusión sincera, antes que agotarnos anualmente en la definición de un guarismo. El tratamiento de la Alta Dirección Pública, con las modificaciones ya hechas, debe ahora dar paso a que abordemos con sinceridad el tratamiento sistémico de la totalidad de los trabajadores de lo público, en el contexto de los nuevos encargos y paradigmas que ahora le hemos impuesto al Estado.