En el contexto de una economía global que funciona a través de redes es fundamental ser parte de los flujos de información y de las cadenas de valor, lo cual se construye a partir de una interacción beneficiosa entre los actores locales. Este hecho ha generado un renovado interés en las economías de aglomeración, que son mecanismos que permiten aumentar la productividad cuando se explota la proximidad geográfica de las empresas y de los trabajadores. Diversas ciudades en el mundo (Nueva York, Denver, Ohio y Houston, entre ellas) están logrando un nuevo impulso a través de una buena gestión de estos beneficios. Se trata de una experiencia que debemos observar con detención, porque podría modificar la forma en que se conducen las políticas de desarrollo productivo y de descentralización en Chile.

Los múltiples efectos que tienen en común la concentración de empresas y trabajadores en áreas urbanas son la base de los beneficios de la aglomeración. Esta proximidad permite aprovechar la división del trabajo y aumentar la especialización, lo que tiene un efecto positivo en la productividad de los trabajadores. Pero no solo eso, las ciudades facilitan el flujo de las ideas, por lo que son centros activos de creación artística, innovación tecnológica y desarrollo de las ciencias, lo que permite que los conocimientos tecnológicos fluyan de una empresa a otra. Asimismo, el contacto cara a cara reduce los costos de transacción en los mercados de muchos bienes y servicios. Y la inversión en bienes públicos puede ser aprovechada por un mayor número de empresas.

En su análisis territorial, la OCDE identificó 26 ciudades en Chile con alta densidad urbana y con más de 50 mil habitantes (22 de las cuales tienen más de 100 mil). Estas unidades concentran cerca del 77% de la población y generan más del 84% del producto interno del país. En 12 casos las ciudades están formadas por dos o más comunas y en 14 tienen solo una. A partir de esta realidad, importa examinar si nuestras ciudades están aprovechando los potenciales beneficios de la aglomeración para su crecimiento económico.

La proximidad geográfica es una condición necesaria pero no suficiente para que los beneficios de la interacción directa sean sustanciosos. Se requiere, además, una estructura productiva menos dependiente de los productos básicos; un contexto social en que las relaciones interpersonales ocurren en un ambiente abierto y de confianza recíproca; un entorno que promueve el emprendimiento y la innovación, y un gobierno local con capacidad de alinear a los distintos actores en torno a un proyecto común. Sin estas condiciones, las ciudades se quedan sin la oportunidad de captar los beneficios de la aglomeración, a merced de los shocks exógenos —positivos o negativos— que de tiempo en tiempo actúan sobre la economía local.

Estos hechos tienen importantes consecuencias a la hora de orientar las políticas de desarrollo productivo y de descentralización en el país. En primer lugar, esta agenda debe estar más orientada a fortalecer las ciudades que a los gobiernos regionales. Hasta ahora la tendencia ha sido el gradual traspaso de recursos y facultades desde el gobierno central a las regiones, con pocos beneficios para el desarrollo de la población, porque las economías de aglomeración requieren de interacción cara a cara, lo que solo ocurre con la proximidad de una zona urbana.

Segundo, esta estrategia necesita innovar en el gobierno de las ciudades, que actualmente se caracteriza por la fragmentación territorial y la limitación de las materias en que se involucran los líderes locales. Los desafíos del desarrollo económico de las ciudades están en un terreno intermedio, sin responsables directos. El intendente tiene una agenda muy amplia y el alcalde una muy acotada. El programa de Bachelet considera establecer gobiernos regionales liderados por jefes ejecutivos elegidos por votación directa, con capacidades para constituirse en verdaderos ejes del desarrollo territorial. Sin embargo, el nuevo énfasis debe estar puesto en las ciudades, por lo que tiene más sentido transitar hacia la figura de un alcalde mayor elegido en las zonas urbanas de mediano tamaño.

En muchos casos, esto se puede lograr ampliando el ámbito de acción de los alcaldes, de modo que incorporen en su agenda la competitividad y el desarrollo económico. Sin embargo, para las ciudades formadas por más de una comuna se requiere una autoridad por encima de los actuales alcaldes. De acuerdo al estudio de la OCDE, el Gran Valparaíso está integrado por seis comunas, Rancagua por cinco, San Antonio por tres, Chillán por tres, Temuco por cuatro y el Gran Concepción por nueve.

Tercero, aprovechar las economías de aglomeración requiere involucrar activamente a los actores locales, lo que es difícil de lograr a nivel regional o nacional. Un gobierno local que incorpora a los diversos actores a una mesa de trabajo orientada al desarrollo económico de la ciudad puede instalar la transversalidad política, el pragmatismo y el compromiso de la comunidad con el proyecto común.

En síntesis, el país necesita nuevos motores que le permitan mantener el impulso del crecimiento. Un nuevo enfoque para la gestión de la economía de las ciudades puede aportar los aumentos de productividad y la innovación que nos hacen falta. Para lograrlo, es necesario desprenderse del modelo mental regionalista e indagar nuevas estructuras y estilos de gobierno en las ciudades intermedias.