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El traslado de industrias y las tensiones del Derecho Urbanístico

"...Es de esperar que la Corte Suprema revierta esta línea jurisprudencial y vaya progresivamente reconociendo las garantías de los administrados a un debido proceso administrativo, dando cumplimiento con lo establecido en la Constitución Política y el espíritu de la dictación de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos..."

Jueves, 16 de septiembre de 2021 a las 10:10
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Alejandra Aránguiz y Cristóbal Millar
El reciente caso “Empresa Nacional de Energía Enex S.A. con Municipalidad de Antofagasta” volvió a revivir cierta discusión respecto al vetusto artículo 62 inciso segundo de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), que contempla la potestad de la autoridad para ordenar el traslado de industrias mal ubicadas.

En los precedentes de los casos “Molinera del Norte con Municipalidad de Antofagasta” y “Curtidos Bas con Municipalidad de San Joaquín” la contienda llegó hasta el Tribunal Constitucional y en dicha sede la discusión versó, sobre todo, respecto de las afectaciones al contenido esencial del derecho de propiedad a través de actos administrativos (analizadas en doctrina en las denominadas “expropiaciones regulatorias”), contando con interesantes consideraciones sobre la reserva legal y la función social de la propiedad.

Por su parte, en el caso Enex lo aducido por los recurrentes no dice relación con las afectaciones a su derecho de propiedad, sino que con diversas infracciones al debido proceso administrativo.

Es de público conocimiento que en el derecho urbanístico confluyen varios intereses: por una parte, los generales, de seguridad, de fines sociales, que ha de tutelar la Administración, y, por otra, los intereses particulares de los que por regla general son titulares los propietarios. El problema a resolver consiste precisamente en armonizar ambas clases de intereses con fórmulas justas y con instrumentos adecuados1.

Los casos expuestos son aún más complejos que el promedio, por cuanto implican grandes costos de traslado y conciernen a industrias que usualmente se encontraban emplazadas en dicho sitio antes que se cambiara la regulación urbanística que pretende aplicárseles, como también antes del asentamiento de sectores residenciales aledaños (Molinera del Norte llevaba en dicho lugar desde 1963, mientras que Curtidos Bas desde 1952).

En Enex, los hechos del caso son similares. La Municipalidad de Antofagasta dictó el Decreto N° 1734, de fecha 24 de septiembre de 2019, mediante el cual dispone, de conformidad con la norma citada, el traslado —en un plazo de un año— de la planta de almacenamiento de combustibles COMAP que Enex poseía en la ciudad de Antofagasta desde 1952.

Este decreto de traslado fue dictado sin un procedimiento administrativo previo y el titular tomó conocimiento recién una semana después de ser expedido, cuando le fue notificado el acto administrativo terminal. Luego, la parte recurrente alegó principalmente dos ilegalidades. En primer lugar, la infracción material de ley al no cumplir con los supuestos habilitantes del artículo 62 de la LGUC. En segundo lugar, una serie de infracciones a la Ley 19.880, de Bases de Procedimientos Administrativos (LBPA), dado que la norma no contemplaría un procedimiento, por lo que debía aplicarse supletoriamente la LBPA, la cual habría sido infringida en tanto el procedimiento administrativo no fue comunicado a los interesados, privándole de realizar alegaciones y aportar información en un proceso que culminó con un acto administrativo desfavorable que, además, no habría sido debidamente motivado, infringiendo así diversas garantías mínimas del debido proceso administrativo.

La Corte Suprema concluyó que “si bien la Ley 19.880 contiene un procedimiento de aplicación general y supletorio de los actos administrativos, para el caso en que la legislación contemple un procedimiento especial ha de considerarse aquel con preeminencia del estatuto general (…) No resulta plausible sostener que para la dictación del Decreto de Traslado debía la Municipalidad realizar un procedimiento contradictorio previo, en los términos de la Ley 19.880, como pretende el recurrente, pues para ello la Ley prevé solo la exigencia de que la Municipalidad reúna los informes necesarios al efecto”.

Este razonamiento es, a lo menos, contradictorio, por cuanto es evidente que la LGUC no contempla un procedimiento administrativo especial para la dictación del decreto de traslado. En efecto, de su sola lectura puede constatarse que la norma no contempla cuestiones básicas de un procedimiento especial, tales como las formas de iniciación del procedimiento, sus etapas, plazos, recursos, notificaciones, mecanismos de participación de interesados ni tampoco la entidad de los informes requeridos.

No obstante, la Corte Suprema consideró improcedente aplicar el estatuto general representado por la LBPA. Luego, como bien señaló la profesora Rosa Fernanda Gómez en este mismo medio, la existencia de un control judicial posterior materializa la garantía de la tutela judicial efectiva, pero no dice nada respecto del cumplimiento del debido proceso administrativo, garantía que se desprende del artículo 19 N° 3 de la Constitución, como ha establecido la misma Corte Suprema.

Cabe destacar que este criterio no es reciente. Ha sido tristemente establecido en otros casos con implicancias directas en el derecho urbanístico, como “Casa Italia” (2017) y “Villa San Luis” (2018), a propósito de las declaraciones de dichos inmuebles como monumentos históricos.

Es de esperar que la Corte Suprema revierta esta línea jurisprudencial y vaya progresivamente reconociendo las garantías de los administrados a un debido proceso administrativo, dando cumplimiento con lo establecido en la Constitución Política y el espíritu de la dictación de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos.

* Alejandra Aránguiz Sánchez y Cristóbal Millar Bruna son abogados de Barros & Errázuriz. La primera es directora del equipo Inmobiliario, mientras que el segundo es asociado del equipo de Solución de Controversias.


1 CARCELLER FERNANDEZ, Antonio, “Introducción al Derecho Urbanístico” (3ª edición, Madrid, Editorial Tecnos S.A., 1997, p. 17.

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