La estructura de la infracción administrativa debe caracterizarse por la presencia de culpabilidad, independientemente de si se acepta o no la identidad sustancial de delitos e infracciones administrativas, por cuanto el juicio de culpabilidad es una garantía para el infractor. Además, la culpabilidad ha sido reconocida como un principio estructural del derecho administrativo sancionador por la jurisprudencia de diverso orden (SCS Rol Nº 2578-2012, c. 75º; STC Rol Nº 1518; dictamen N° 31.239, de 2005, entre otros).

En materia penal, la culpabilidad consiste en el reproche que se realiza al autor de una conducta típica y antijurídica. Se trata de un reproche provisto de una carga ética o moral, basado en la voluntad o libre albedrío que le permite al sujeto decidir comportarse no conforme a derecho, siendo los principales destinatarios del reproche las personas naturales.

Por su parte, en materia administrativa, gran parte de los infractores son personas jurídicas, siendo discutible la imputación personal ética o moral (reprochabilidad) del actuar antijurídico. Por ello, se sostiene que la culpabilidad constituye un juicio complejo y material en el cual se procede a individualizar la responsabilidad del infractor, esto es, a considerar los factores individuales de la infracción.

Aun cuando el concepto y contenido de culpabilidad distan de ser pacíficos, existe consenso respecto de la exigencia de culpabilidad en materia de derecho administrativo sancionador, por cuanto para la imposición de una sanción no basta la comisión un hecho típico y antijurídico, sino que además debe concurrir un tercer elemento categoría, esto es, la culpabilidad.

El elemento culpabilidad se estructura en torno al reproche que se hace a una persona, la cual debió haber actuado de modo distinto a como lo hizo, por tanto, se sustenta en la libertad de la persona, ya sea natural o jurídica, para actuar de una manera u otra.

Ahora bien, el ordenamiento jurídico considera que, bajo ciertas condiciones o supuestos, las personas no son libres para actuar, en cuyo caso, no obstante haber cometido la conducta ilícita, se encuentran en situaciones que permiten a la autoridad perdonar su ocurrencia, al no haber sido libres para elegir una conducta conforme a derecho. Se trata de ciertas causales de exculpación que exoneran al sujeto infractor de la sanción, como sería la inimputabilidad, la conciencia de la antijuridicidad y la inexigibilidad de otra conducta.

Este último criterio se evidencia en las sentencias de la Corte Suprema Roles Nºs. 8444-2022, 8795-2022, 8960-2022 y 13420-2022, donde sostuvo que no se configura la infracción por cuanto la empresa suspendió la lectura de medidores (deber legal) para resguardar a sus colaboradores y clientes de la pandemia (criterio exculpante).

Para arribar a esta decisión el máximo tribunal nos proporciona criterios interesantes, susceptibles de extrapolar a otros regímenes sancionadores en la medida que se acredite la concurrencia de uno o más de estos criterios.

Primero, debe tratarse de un hecho público y notorio que comprometa el desarrollo normal u ordinario de la actividad. En este sentido, la Corte señala que a la fecha en que ocurren el supuesto fáctico que se imputó ala reclamante —abril de 2020— la pandemia constituía una situación absolutamente desconocida, puesto que solo se contaba con medidas de prevención, recién se realizaban los primeros estudios para la existencia de vacunas y los reportes de casos sobre el virus, contabilizaban escasamente los pesquisados.

Segundo, se deben tener presente las medidas impuestas por la Administración y la finalidad que persigue. Al respecto, las autoridades en sus diversos ámbitos de competencia (Presidente de la República, a través de la declaración del estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública derivado de la pandemia covid-19; la Seremi de Salud, mediante las adopción de diversas medidas sanitarias; la Dirección del Trabajo, a través de sus dictámenes, y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, mediante sus instrucciones), instaron a la protección de la salud de las personas implementando, en ese primer período, cuarentenas de la población y ordenando a los empleadores a que se resguardara la vida de sus trabajadores, de manera tal que se debían adoptar las medidas que fuesen pertinentes para cumplir ese fin.

Tercero, se debe analizar, en concreto, la racionalidad de la medida adoptada por el infractor. En la especie, la Corte señala que el infractor decidió suspender la lectura de medidores como una manera de resguardar a sus colaboradores y clientes de la pandemia, pues era hasta ese momento la vía que se había establecido por la autoridad como el medio para conseguir ese fin. Además, agrega que para la empresa la prestación y continuidad del servicio fueron prioridad, atendida su carácter de esencial, y no la lectura pedestre de los consumos, porque conforme a la normativa vigente dicho mecanismo podía ser suplido hasta por dos períodos a través de una estimación de consumo.

Cuarto, se debe atender a la finalidad de las sanciones administrativas. Al efecto, la Corte señala que la conducta se ajusta a una exégesis correcta de la normativa vigente a esa época, pero lo más importante, que se condice con el fin de las sanciones administrativas, esto es, un instrumento que el legislador entrega al órgano del Estado para que proteja y haga efectivo el cumplimiento de la política pública que constituye el fin por el cual fue creado, es decir, satisfacer una necesidad pública concreta y que, en este caso, la orientación general entregada por el Gobierno Central a todos sus órganos se traducía en priorizar la protección de la salud de las personas frente a la amenaza de la pandemia y sus efectos, que insistimos, a esa época no existían mayores antecedentes y vacunas para combatirla.

Por consiguiente, conforme con estos criterios, el actuar de la empresa se encuentra plenamente justificado, configurando una causa no imputable a la concesionaria, fundamentalmente porque su conducta se sustenta en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la propia autoridad que por diversas vías —Gobierno Central y Dirección del Trabajo a consecuencia de la pandemia—, ordenaron a la población mantenerse en sus casas y exigir a los empleadores que priorizaran el resguardo de la salud de sus trabajadores.

Por tanto, exigir una conducta contraria a la reclamante, como lo pretende la SEC a esa época, importa desconocer no solo las normas legales, sino que también las instrucciones impartidas por la autoridad en ese momento a las empresas. Además, aun cuando la autoridad administrativa se encuentra facultada para aplicar sanciones una vez que sea comprobada la infracción de las normas cuyo cumplimiento le corresponde fiscalizar, la referida potestad debe ejercerse con arreglo a la ley.

De este modo, la Corte Suprema reconoce que la concurrencia de supuestos como los referidos supra, bien podrían configurar una causal exculpante de la responsabilidad administrativa, lo que adquiere especial relevancia en aquellos casos en los cuales los sujetos regulados deben observar normas y/o medidas impuestas por diversas autoridades administrativas que resultan incompatibles entre sí, por cuanto el cumplimiento de una de ella puede configurar el incumplimiento de la otra.