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La motivación de la sanción administrativa ambiental

"...El caso FMC es uno donde Corte Suprema ha mostrado su extrema severidad en el control de las sanciones administrativas, especialmente porque se involucra directamente en la determinación técnica del ejercicio de dicha potestad. Para comprender las razones de esta afirmación es necesario explicar el contexto que sirvió de base a la SMA para decidir...."

Viernes, 30 de abril de 2021 a las 9:47
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Luis Cordero
Como he explicado en otro momento, uno de los elementos centrales en la evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema en la última década ha sido la progresiva construcción de estándares para controlar los actos administrativos, especialmente los discrecionales, sobre la base de la revisión de su motivación. Para la corte, este es un elemento reglado del acto por aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo (arts. 11 y 41), para lo cual se reserva la evaluación del criterio de suficiencia, porque entiende que motivaciones simplemente formales no pueden ser consideradas jurídicamente aceptables (este mes es un ejemplo de ese criterio la SCS 21.4.2021, rol 5303-2021).

Esa herramienta es una de las claves para comprender los estándares de revisión judicial en el Derecho Administrativo chileno de los últimos años.

Pero juntamente con eso, la corte también ha sistematizado sus estándares de control para las sanciones administrativas. Este mes en el caso “Casino de Juegos de Punta Arenas” (SCS 21.4.2021, rol 78.944-2020) recordó que en esta materia los jueces solo deben verificar la legalidad o ilegalidad de estas. Para cumplir con ese rol deben revisar la tipicidad (matizada) de la conducta (incluida las señaladas en instrucciones dictadas por la Administración), la motivación del acto administrativo, la calificación jurídica y el quebrantamiento del principio de proporcionalidad de la sanción (como control de la discrecionalidad), especialmente cuando se refiere al quantum de esta, de lo contrario, el Estado actuaría abusivamente.

Pero estas últimas semanas, la Corte, en el caso FMC (SCS 26.4.2021, rol 79353-2020) combinó ambos estándares y lo hizo en uno de los sectores reglados en los criterios para aplicar sanciones (medio ambiente), donde existe un fuerte componente técnico para determinar, especialmente el monto de la multa. En este asunto lo que se discutía es si en tal caso la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) debía justificar cada criterio que le indica la ley (art. 40, Ley Nº20.417) para definir ese quantum. El problema era aún más preciso y se traducía en determinar si esa institución debía señalar el “valor numérico con el cual determino la seriedad y la ponderación de cada criterio”, dado que ella misma ha tratado de objetivar el ejercicio de su potestad sancionatoria a través de sus “Bases metodológicas para la determinación de las sanciones ambientales”. Exigir ese estándar implicaba para la SMA, transformar el ejercicio de una potestad discrecional (determinar dentro de un rango el monto de una sanción para cumplir los fines preventivos), en una reglada, como si fuese un verdadero sistema tarificado de sanciones.

La corte —en base al criterio utilizado por el Segundo Tribunal Ambiental al resolver este asunto— sostuvo que la omisión de la justificación que explicara en el caso concreto cómo la autoridad había llegado a un determinado valor, constituía un problema de motivación que transformaba el acto sancionatorio en ilegal, provocando además incertidumbre sobre los criterios que utiliza la autoridad para decidir. Para ello no sólo recordó su doctrina en materia suficiencia en la motivación de los actos administrativos, sino que, además, indicó que su ausencia impide “el ejercicio del derecho a defensa y el control jurisdiccional de la multa impuesta”. La corte señaló, que al utilizar la autoridad criterios amplios para resolver, además, “vulnera gravemente los principios de publicidad y transparencia que debe regir la actuación de la Administración”, porque “razones meramente formales (...) no permiten comprender la determinación de la autoridad fiscalizadora y reproducir el razonamiento que la llevó a imponer” el monto específico de la multa.

El caso FMC es uno donde Corte Suprema ha mostrado su extrema severidad en el control de las sanciones administrativas, especialmente porque se involucra directamente en la determinación técnica del ejercicio de dicha potestad. Para comprender las razones de esta afirmación es necesario explicar el contexto que sirvió de base a la SMA para decidir.

Todo el debate de este caso descansa en el uso de las denominadas “Bases metodológicas para las sanciones ambientales”, un texto elaborado por la SMA en 2015 y que ha sido progresivamente actualizado. La idea central sobre la cual descansa es utilizar la sanción como medio que permita obtener la “multa óptima” y por esa vía contribuir a “dar coherencia, consistencia y proporcionalidad en la fundamentación de las sanciones potenciando el efecto disuasivo de las mismas”. Su uso, como una guía para la autoridad y los propios sujetos regulados, busca dotar de un instrumento que de garantía y transparencia al sistema, tratando de proveer incentivos al cumplimiento, para lo cual diseñó una “función matemática”, donde la multa depende del beneficio económico más la determinación de un componente de afectación, en base a una función que opera sobre la base de la asignación de valores, cuyos ponderadores terminan definidos para cada caso y, por esa, la determinación de la multa correcta al fin perseguido.

Como tempranamente advirtió el profesor Pablo Soto (2016), en base a la literatura comparada disponible, el modelo así diseñado corría el riesgo de ser tratado como una especie de tarificador de sanciones, pero, sobre todo, llevaba el riesgo de que al confinar la SMA su propia discrecionalidad se elevaran los estándares de garantías del infractor y, sobre todo, aumentara el escrutinio en la revisión judicial sobre las multas. Eso es precisamente lo que sucedió en el asunto FMC.

En efecto, la corte señaló que dado que era la propia Administración la que se había dotado de esas bases metodológicas, implicaban “efectivamente un mayor estándar de fundamentación y, en consecuencia, una revisión judicial más intensa”. Los jueces, por esa vía, extendieron el estándar de motivación del acto administrativo para cada valor numérico que utilice la administración ambiental para definir el monto de la multa.

En el caso FMC la corte combina los estándares que había construido progresivamente para controlar la motivación de los actos y sanciones administrativas, pero al trasladar la rigurosidad de ellos a los valores de los ponderadores que sirven para aplicar las multas ambientales puede terminar por anular los propósitos que inspiraron la elaboración de las bases metodológicas por parte del fiscalizador ambiental, que se traducía en obtener una sanción óptima que disuadiera incumplimientos ambientales futuros.

El riesgo es que un escrutinio jurídico extremadamente severo en esos ámbitos —los valores de una función matemática— termine por provocar el efecto inverso al fin perseguido por esta guía, y es que el fiscalizador ambiental prefiera gestionar su discrecionalidad sancionatoria sin ningún tipo de autoconfinamiento metodológico.

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