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Modelando la participación ciudadana en el SEIA

"...Los casos de participación ciudadana ambiental durante este mes en la Corte Suprema nos vuelven a recordar cómo esta ha ido modelado los alcances procedimentales del SEIA (...) Para la jurisprudencia de la Corte la participación ciudadana es un principio estructural, junto con el de prevención y precaución, en la construcción de la narrativa tutelar que cumple la legislación ambiental..."

Viernes, 26 de febrero de 2021 a las 10:02
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Luis Cordero
Desde hace poco más de una década existen sólidos antecedentes que demuestran cómo la Corte Suprema ha ido modelando la operación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Como he tratado de demostrar en otro momento, esa jurisprudencia ha sido consistente en establecer estándares procedimentales, utilizando las categorías de derecho administrativo para tales propósitos. La consecuencia más importante ha sido la construcción de una doctrina de vicios procedimentales al interior del SEIA (Cordero Vega 2012, 2015, 2018 y 2020).

Una de las manifestaciones evidentes de esa disputa ha sido la participación ciudadana en dos sentidos. Por un lado, en la procedencia de la apertura de esta etapa, especialmente en el caso de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) con cargas ambientales, una figura incorporada en la reforma de 2010, y por otro, la legitimación activa que otorga el proceso participativo para las reclamaciones administrativas y judiciales posteriores, un asunto en donde también ha estado involucrada la “consulta indígena”.

Este mes de febrero ha recordado la vigencia de ese progresivo ajuste que ha ido configurando la Corte para el funcionamiento del SEIA.

En el caso “Municipalidad de Caldera” (8.2.2021, rol 72108-2020), donde se debatía si un municipio que había realizado observaciones vinculadas a la idoneidad del proyecto podía reclamar ante el Comité de Ministros porque estas no habían sido adecuadamente consideradas, la Corte sostuvo que no era posible “negar a los municipios el acceso a la justicia ambiental por cuestiones de forma [legitimación para recurrir], porque ellos son garantes en su territorio del desarrollo integral”. La Corte recordó que la ley permite a los municipios informar sobre la compatibilidad territorial de los proyectos y para ella, entonces, si dicha opinión se manifiesta en la etapa de participación ciudadana, la municipalidad se encuentra legitimada para que sus observaciones sean debidamente ponderadas y acceder de ese modo a la jurisdicción ambiental.

La importancia de dicho estándar es evidente. La Corte entiende, como lo había también señalado el Tribunal Ambiental que acogió originalmente la reclamación, que cuando los municipios intervienen con sus observaciones lo hacen en relación con sus competencias de representación de la comunidad local, más que de organismo estatal. La apertura a un criterio así deja a las municipalidades durante la evaluación ambiental en una posición de garante de los intereses de los vecinos, algo que la ley ambiental original nunca definió deliberadamente y que la Corte por esta vía les ha dado un significado a sus atribuciones cuando, en su opinión, está en juego “la protección de la salud y del medio ambiente dentro de la comuna”.

A su vez, en el asunto “Pueblo Kawésqar” (22.2.2021, rol 36919-2019) la Corte recordó que si bien la participación ciudadana y la consulta indígena son procedimentalmente distintas, están asociadas a un mismo objeto, de modo que si existen observaciones en la consulta que no han sido satisfechas los afectados pueden utilizar las reclamaciones administrativas y judiciales establecidas en la legislación ambiental, porque es la única forma razonable —en opinión de la Corte— de resolver el vacío normativo que existe.

Pero además la Corte volvió a la naturaleza de la participación ciudadana como mecanismo de diálogo responsable que le da a la comunidad el derecho a opinar y al Estado el deber correlativo de ponderar adecuadamente las observaciones. Bajo esa consideración, para la Corte no es posible exigirles a las observaciones de la ciudadanía fórmulas sacramentales y referencias normativas específicas para validar el contenido de estas, pues una interpretación de ese tipo —como lo hizo la autoridad ambiental en este caso y así también lo entendió el Tribunal Ambiental al rechazar la reclamación— desnaturalizan el proceso participativo.

De ahí la importancia de esta decisión. La Corte explicitó cuál es el estándar que se debe satisfacer en estos casos, sin imponer exigencias adicionales que alteren el derecho a la participación. Para ella, solo es indispensable que la persona “exponga la inquietud vinculada a la ejecución del proyecto y la eventual afectación de una variable ambiental”, siendo responsabilidad de la autoridad, no del observante, “establecer el marco normativo en que se aplica el cuestionamiento realizado a través de la observación”.

El estándar del caso Kawésqar, por lo demás, es plenamente consistente con el establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, donde las formas no pueden ser utilizadas como medios de exclusión de derechos frente a la Administración, porque siempre es responsabilidad de esta última informar sobre el Derecho aplicable y el organismo competente para resolver los asuntos que inquietan a los ciudadanos.

De ahí la importancia de la disidencia de los ministros Muñoz y Carroza en el caso “Salar Maricunga” (24.2.2021, rol 154694-2020), donde se debatía si era procedente o no la participación ciudadana en un caso de DIA en que se afirmaba que existían cargas ambientales, un asunto que divide a la Corte desde hace un tiempo (ver SCS 15.5.2019, rol 197-2019 y 21.9.2020, rol 59782-2020) y que vuelve a demostrar los estrechos márgenes de la participación ciudadana en el SEIA, pese a que este es uno de los principios sobre los cuales descansa el sistema y cualquier modelo elemental de justicia ambiental. Como afirmé en su oportunidad, al inicio de ese debate producto del caso “Minera Terrazas”, con esa decisión se podía dimensionar cómo la Corte comprendía que un proyecto, a pesar de su limitado impacto ambiental en términos fácticos, solo puede lograr legitimación institucional en la medida que esté acompañado de un procedimiento de participación ciudadana, una interpelación directa a la regulación vigente.

Los casos de participación ciudadana ambiental durante este mes en la Corte Suprema nos vuelven a recordar cómo esta ha ido modelado los alcances procedimentales del SEIA desde hace más de una década, en la medida que entiende que es el único mecanismo que permite reunir en un solo lugar a la comunidad, el titular de un proyecto y el Estado, y así tratar de buscar la mejor decisión posible. De ahí que para la jurisprudencia de la Corte la participación ciudadana es un principio estructural, junto con el de prevención y precaución, en la construcción de la narrativa tutelar que cumple la legislación ambiental.

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