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Alejandro Vergara
Silencio positivo y quebranto de plazos fatales por la Administración: recuento jurisprudencial
“… Cabe reportar un caso de aplicación de la figura del silencio positivo, en que la solicitud del interesado se entiende aceptada como resultado de la demora de un órgano administrativo, al quebrantar éste un plazo fatal…”
Lunes, 16 de marzo de 2020 a las 11:06 | Actualizado 11:06
Alejandro Vergara
El tema de las demoras de los órganos administrativos fue uno de los mayores objetivos que intentó cumplir la Ley 19.880, de 2003, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA), para lo cual articuló dos mecanismos para darle efectos al silencio o demora en la dictación de los actos administrativos: el silencio positivo y el silencio negativo. Pero, como he puesto de manifiesto en un comentario anterior, tales instituciones habían sido un verdadero fracaso, pues durante largos años no habían operado en la práctica. En efecto, existe una larga estela de sentencias que, por diversos motivos, han desestimado su operatividad, algunas de ellas por motivos perfectamente comprensibles y adecuados a la escueta regulación de la LBPA. Pero un caso de 2019, al que me refiero más adelante, viene a cambiar este oscuro panorama.

1. La regulación del silencio, en especial del positivo

Una síntesis del problema es la siguiente: el silencio administrativo es una forma de terminación anormal del procedimiento administrativo, y opera cuando una autoridad administrativa no resuelve oportuna y expresamente una petición, reclamación, o recurso interpuesto por un particular. La oportunidad para resolver es el plazo que al efecto establece la ley, el cual cabe considerar fatal, entonces (aun cuando esta fatalidad del plazo no es respetada en la praxis, como dejo en evidencia en un comentario anterior).

Este tema del silencio está íntimamente conectado con el tema de los plazos fatales para que la Administración responda solicitudes del ciudadano. La LBPA, para el cumplimiento de los plazos fatales delineó, de manera general, el concepto, requisitos y características del silencio administrativo, y además hizo la distinción entre silencio positivo y negativo ;el primero está regulado en el art. 64 LBPA; el segundo en el art. 65 LBPA; y los efectos de ambos en el art. 66 LBPA. En el caso del silencio positivo, según el art. 65 LBPA, “la solicitud del interesado se entenderá aceptada”; y en el caso del silencio negativo, el administrado queda habilitado “para interponer los recursos que procedan”. En fin, según el art. 66 LBPA, los actos administrativos que concluyan por aplicación del silencio administrativo tendrán los mismos efectos que aquellos que culminen con resolución expresa de la administración.

2. La larga estela de sentencias denegando la aplicación de la figura del silencio

Existe una larga estela de casos y sentencias en los que, hasta ahora, se había denegado, por distintas y fundadas razones, la aplicación del silencio, ya negativo, ya positivo. Pero, en tales pronunciamientos se dejan algunas doctrinas que vale la pena observar. Así, podemos hacer un breve recuento:

i) Silencio y amparo económico. En el caso Asesorías e Inversiones San Pedro Ltda. y otra con Dirección General de Aguas (2010) se valora la figura, al señalar que el solo transcurso de un lapso prolongado de tiempo sin que el órgano administrativo se haya pronunciado acerca de la solicitud de los recurrentes no es suficiente para interponer un recurso de amparo económico, ya que la institución que correspondía aplicar ahí era el silencio administrativo, el cual, sin embargo, no había sido alegado por los solicitantes.

ii) Silencio y reclamo de ilegalidad municipal. En los casos Huepe Artigas, Fabián con Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Pinto (2011); Sociedad de Inversiones Las Lilas Dos Limitada con Municipalidad de Providencia (2011); Sociedad Fundo Ranco S.A. con Ilustre Municipalidad de Providencia (2011) y Forestal Celco S.A. con Municipalidad de Constitución (2013), se hace especial énfasis en que el plazo para oponer reclamo de ilegalidad en sede administrativa se cuenta desde la certificación de que la solicitud respectiva no ha sido resuelta dentro de plazo legal, según lo señala expresamente el artículo 65 de la Ley 19.880. Asimismo, se deja en claro que esto no aplica para el reclamo ante la Corte de Apelaciones por el rechazo por silencio administrativo del reclamo ante el Alcalde, el cual se debe contar desde el vencimiento del plazo que este tiene para pronunciarse, y no desde esa certificación, conforme a lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 141 de la Ley 18.695.

En Moncada Quezada, Rut y otros con Municipalidad de Nueva Imperial (2018), la Tercera Sala de la Corte Suprema enfatiza que bajo ningún respecto el legislador ha dispuesto que el certificado del silencio administrativo debe ser notificado al interesado, ya que la Ley 19.880 solo hace referencia a la expedición del certificado, mas no a su notificación.

En Miranda Vidal, Shalim con Municipalidad de Ancud (2019), la Tercera Sala declara que el artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establece un procedimiento especial aplicable al caso en concreto, y es por esto que se debe recurrir a él de manera prioritaria a lo que establece la Ley 19.880, a partir de lo cual se concluye que el silencio negativo no resulta aplicable en la especie.

iii) Plazos fatales y silencio. En los casos Iberoamericana de Energía Ibener con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2013); CGE Transmisión S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2013); Colbún S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2013); Transelec con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2013); Sociedad Eléctrica Santiago S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2013); Empresa Eléctrica Pehuenche S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2013); Empresa Eléctrica Guacolda S.A con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2013); Compañía Eléctrica San Isidro S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2013) y Puerto Rolls SPA con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2019), hay un voto de prevención del Ministro S. Muñoz, quién alude al silencio administrativo, recalcando que la consecuencia de que los actos concluyan por aplicación de esta institución es que se producen los mismos efectos que si culminaren por resolución expresa de la Administración.

iv) Rechazo a aplicar silencio positivo. En los casos Pablo Massoud y Cía. Limitada con Dirección General de Aguas (2013) y Muñoz Escudero, Gonzalo con Dirección General de Aguas (2017) la Corte Suprema rechaza la aplicación del silencio positivo en el procedimiento de constitución de derechos de aprovechamiento de aguas, basándose en lo señalado por la Contraloría General de la República en distintos dictámenes. En ellos, la CGR ha determinado que el silencio positivo no es aplicable al procedimiento regulado en el Código de Aguas, ya que los trámites a que deben sujetarse las peticiones de derechos de aprovechamiento de aguas no pueden ser en caso alguno sustituidos por la ficción legal de la mencionada institución, pues esto implicaría dejar de cumplir los requisitos establecidos para su constitución. Todo lo cual parece bien razonable.

Pero, en los dos casos SQM Salar S.A. con Dirección General de Aguas (ambos del año 2017) la Corte Suprema expresa que el silencio administrativo no es una forma de terminar el procedimiento propiamente tal, sino que es una presunción que la ley establece en favor del administrado, frente a la pasividad de la Administración para responder a su petición, reclamación o recurso. Ello parece contradecir la letra del art. 66 LBPA (que se refiere a “mismos efectos” de una resolución expresa y no a una mera presunción.

v) Supuesta tolerancia al retardo en caso de no alegar silencio administrativo. En el caso Aguas Araucanía S.A. con Servicio de Evaluación Ambiental (2016), la Corte Suprema determina que si el administrado no hace valer el silencio administrativo, habiéndose cumplido las hipótesis para hacerlo, se entiende que tolera el retardo. Similar situación encontramos en el caso Transelec S.A. con Ministerio de Energía y otro (2017), donde la Corte Suprema reitera que, si el afectado no alega el silencio administrativo, significa que tolera el retardo. Otro caso en que se aborda la carga del administrado en cuanto a alegar el silencio administrativo es en Centro de Manejo de Residuos Orgánicos S.A. con Servicio de Evaluación Ambiental (2018), en el cual la Tercera Sala de la Corte Suprema resolvió que tanto la caducidad o abandono como el silencio administrativo deben ser incentivados, propuestos y seguidos por el interesado.

vi) El silencio como obiter dictum. En los casos Neira Oñate, Edison con Tesorería Regional de la República (2016) y Poblete Novoa, Enri con Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura del Bio Bio (2017) se lo menciona al paso; igual que en el caso Clínica Regional del Elqui con Superintendencia de Salud (2017).

vii) Distinción entre silencio positivo y negativo. En fin, en Tello Tabilo, Enrique con Centro de Perfeccionamiento Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (2019), la Corte Suprema reconoció que lo que correspondía aplicar al caso concreto era la institución del silencio administrativo, mas no el positivo que alegaba el recurrente, sino el negativo. Esto porque se trata de un pronunciamiento respecto a impugnaciones, las cuales se encuentran expresamente mencionadas en el artículo 65 de la Ley 19.880 como causal de aplicación del silencio administrativo negativo. Similar situación encontramos en Cassis Tuoma, Abraham con Ilustre Municipalidad de Santiago (2019).

3. Un caso de correcta aplicación de la figura del silencio positivo

Pero, cabe reportar que durante 2019 se produjo un caso de aplicación de la figura del silencio positivo con el efecto que señala el art.64 LBPA, en que la solicitud del interesado se entiende aceptada como resultado de la demora de un órgano administrativo, al quebrantar este un plazo fatal. En efecto, la Tercera Sala de la Corte Suprema se enfrentó en el caso Fundación Educacional Altazor con Superintendencia de Educación (2019) con una hipótesis en que concurren todos los requisitos propios del silencio positivo y, a través de una correctísima sentencia, aplicó la figura y los efectos propios del silencio positivo.

La Corte Suprema declaró que cabía declarar que habría operado el silencio administrativo positivo en ese caso, por lo que tuvo por aceptada la solicitud de un particular (en este caso, tanto una tasación como un canon propuesto, en el marco del procedimiento de autorización de renta de arrendamiento de establecimientos educacionales contemplado en la Ley 20.845) dado que la Administración (la Superintendencia de Educación) había dejado transcurrir el plazo fatal de noventa días que fija la ley sin dar la respuesta correspondiente. Queda, así, en evidencia lo fatal que es todo plazo legal entonces; aunque es una declaración que la sentencia no realiza, pero que es implícita: si no fuera fatal el plazo no operaría la figura del silencio administrativo.

Cabe celebrar esta sentencia que aplica el silencio positivo pues pareciera que es la vez primera que ello ocurre jurisprudencialmente; sin perjuicio de que, en este caso concurre una condición excepcional en que una ley especial detalla con precisión los requisitos de la hipótesis específica de silencio positivo y sus precisos efectos, yendo más allá de la escueta regulación de la LBPA.


Anexo: sentencia comentada sobre aplicación del silencio positivo


Fundación Educacional Altazor con Superintendencia de Educación (2019): Corte Suprema, 22 de julio de 2019 (Rol N° 13.295-2019), Tercera Sala. Ministros Sandoval, Vivanco, Silva; abogados integrantes: Munita (redactor), Pallavicini [protección].
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