El día 7 de junio de 2016 un grupo indeterminado de personas ejecutó un ataque incendiario al inmueble de propiedad de la empresa maderera San Andrés Limitada, ubicado en la comuna de Victoria. Las investigaciones penales no dieron resultado, por lo que el empresario, como persona natural y en representación de la sociedad, más otros perjudicados, interponen demanda de responsabilidad civil contra el Estado por haber este incumplido su función de mantener la seguridad pública y evitar este tipo de atentados, que ya son comunes en el llamado “conflicto mapuche”. Se alega que la falta de adopción por parte del Estado de las medidas necesarias para poner término a la ola de ataques incendiarios que se perpetran en ciertos sectores de la Región de La Araucanía lo hace responsable del daño sufrido por los actores, dado que es su función garantizar la paz al interior del territorio y proveer de mecanismos que permitan asegurar la reparación del daño causado. Como fundamentos jurídicos se invocan los arts. 2314 y siguientes del Código Civil y la falta de servicio en que habría incurrido el Estado a través de sus organismos.
La demanda fue rechazada por el Segundo Juzgado Civil de Temuco y luego confirmada en todas sus partes por la Corte de Apelaciones de esa misma ciudad. La demanda es rechazada por varias razones, principalmente porque el juez sostiene que el actor buscaba cuestionar toda la política del Estado en la situación de violencia de la Araucanía, incluyendo al Poder Ejecutivo y Legislativo; porque no se probó cuál fue el o los servicios u organismos del Estado que no operaron u operaron en forma deficiente o tardía; porque, al no determinarse la individualidad de los atacantes, no es posible acreditar que estén relacionados con el conflicto mapuche y porque, tratándose de responsabilidad por omisión, no se probó que el Estado estuviera en condiciones de actuar y cuál era la actividad exigible.
La parte demandante deduce un recurso de casación en el fondo contra la sentencia de segunda instancia alegando diversos vicios. La Corte Suprema, Tercera Sala (por tres votos contra dos), en sentencia de 31 de enero de 2019, rol Nº 4543-2018, rechaza el recurso por cuestiones procesales que nos interesa analizar aquí. Lo inédito del fallo es que cuatro de los cinco integrantes de la sala quisieron dejar constancia de sus argumentos sobre el fondo del asunto, como prevención (abogados integrantes Álvaro Quintanilla y Pedro Pierry), y como segunda parte de su disidencia sobre la improcedencia de la casación (ministros Sergio Muñoz y Arturo Prado). El voto que dirimió la improcedencia de la casación fue el de la ministra María Eugenia Sandoval.
La prevención señala que, aun cuando no hubieran existido los defectos del recurso que llevaron a desecharlo, igualmente no podría haberse dado lugar a él, ya que los vicios denunciados no habrían conducido a una resolución diferente al rechazo de la demanda (no habrían influido en lo decisivo de la sentencia). La demanda se debería rechazar, a juicio de estos previnientes, no solo por falta de prueba sobre el hecho concreto, sino porque pretendía cuestionar una política pública del gobierno que puede merecer un reproche de carácter político, pero no jurídico, en el sentido de configurar una falta de servicio que genere responsabilidad del Estado. Se señala que “entender que existe falta de servicio en relación a la omisión de la Administración del Estado de adoptar políticas públicas eficaces en relación al conflicto en la zona de la Araucanía, disuelve el concepto mismo de la institución de la falta de servicio establecida en Chile por la Ley de Bases de la Administración del Estado, ya que es de su esencia, en lo que a omisiones se refiere, que el Estado ‘no haya actuado debiendo hacerlo’, lo que necesariamente implica sostener, detallar, y establecer, cuál es la conducta específica que la Administración omitió, lo que evidentemente no se determina por el éxito o no de una determinada gestión, sino que analizando las circunstancias concretas de la actuación u omisión del órgano, como asimismo aquellas que generan la pretendida responsabilidad” (Prevención D).
Se agrega que no puede responsabilizarse al Estado por la ocurrencia de delitos, ya que resulta imposible evitarlos, y que el cumplimiento de los deberes de conservación del orden público debe ponderarse conforme a la disponibilidad de recursos de la Administración: “Si bien es efectivo que constituye función esencial de la Administración del Estado mantener el orden público, lo que implica dotar de seguridad y tranquilidad a la población, la realidad demuestra que resulta imposible evitar que exista la acción delictiva, siendo su contención una cuestión que se relaciona con aspectos de diversa índole, pero para lo que aquí interesa, también con la realidad presupuestaria del país, ya que los recursos con que cuenta el Estado para cubrir todos los cometidos que por ley se ha fijado, entre los cuales está la mantención del orden público, son limitados”(Prevención F). Se alerta también sobre el riego de un activismo judicial o gobierno de los jueces, al señalar que si se admitieran demandas como las presentadas en el caso, la distribución de los recursos públicos terminaría siendo decidida por los tribunales de justicia y no por los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Los previnientes señalan también que para que haya falta de servicio debe precisarse cuál fue la concreta conducta omitida, su ilegalidad y la relación de causalidad entre ella y el daño. Nada de esto fue acreditado por la parte demandante, notando que la relación causal se exige incluso para la responsabilidad objetiva. Por eso, lo que pretendería la demanda es que el Estado responda por daños causados por particulares contra otros particulares, aunque ninguna conducta pueda serle imputada como causante del perjuicio. Concluyen con una frase enigmática de que “se trata pura y simplemente del Estado asegurador universal; algo tan temido por algunos y tan deseado por otros” (Prevención J).
Por el contrario, los ministros disidentes, además de considerar que hubo infracción de ley en la sentencia de instancia, piensan que debió haberse acogido la demanda y condenado al Estado a reparar el daño moral que aparece probado en el expediente.
En primer lugar, consideran que, por los elementos encontrados en el sitio del suceso y las declaraciones testimoniales, debe darse por acreditado mediante una presunción judicial que el ataque incendiario se “inserta en el denominado conflicto mapuche” (Disidencia Nº 9). Estiman que el caso se enmarca en la responsabilidad por falta de servicio que, aunque derivada del art. 38 de la Constitución, encuentra su estatuto legal en los arts. 4 y 42 de la ley Nº 18.775.
Los disidentes señalan que no era necesario que el demandante indicara específicamente el órgano o servicio de la administración que funcionó mal, ya que esto es un asunto de derecho que puede ser determinado por el mismo tribunal haciendo uso del principio iura novit curia. Después de analizar diversos preceptos constitucionales y legales, llegan a la conclusión de que “es el Presidente de la República, directamente asesorado y representado por el Ministro del Interior y Seguridad Pública, quien debe velar por el mantenimiento del orden público interno…” (Disidencia Nº 13). Aunque, más adelante, señalan que el órgano responsable no sería el Presidente, sino el Ministerio del Interior (Disidencia Nº 14 y 17), nos parece que los disidentes en este punto llevan razón, porque si los hechos están claros, el señalamiento del órgano público con competencia en la materia puede hacerse sobre la base de lo dispuesto en las leyes, cuya determinación corresponde a los juzgadores.
Aclarado lo anterior, los ministros se hacen cargo del argumento de que se trataría aquí de actos no sujetos a control jurisdiccional por ser propios del Poder Ejecutivo y traen a cuento la distinción francesa entre actos de gobierno y actos de administración, pero no entran en ella porque les parece que en estos casos no se trata de actos de gobierno, como lo sería la declaración de un estado de excepción constitucional. Acá, en cambio se trataría de que no se adoptaron las medidas que autorizaba la ley para cumplir con un deber de protección de los ciudadanos ante un conflicto especial que de manera previsible podía causar daños como los reclamados y que no son los derivados de un delito común. La falta de servicio que se imputa en el caso se referiría a actos netamente de administración (Disidencia Nº 14).
No se escapa a los disidentes que es necesario no solo que se identifique al órgano, el deber de protección y la aplicabilidad del régimen de responsabilidad para que se determine la responsabilidad del Estado, sino que es menester acreditar que hubo un funcionamiento anormal del órgano que pueda caracterizarse como falta de servicio. En este punto, sin embargo, siguen el razonamiento que ocuparon para estimar que había vicio de casación en el fondo y estiman que la carga de la prueba no recae en el demandante, sino que correspondía al demandado acreditar que adoptó las medidas necesarias para cumplir con sus deberes. Descartan las aseveraciones de la defensa sobre el incremento de la dotación de Carabineros en la zona, el reforzamiento de los controles policiales y puestos de vigilancia, la intensificación de patrullajes con vehículos y helicópteros, custodias permanentes y otras acciones de prevención de delitos, porque “más allá de sus afirmaciones, lo cierto es que en estos autos no rindió prueba alguna que permita a estos sentenciadores establecer que cumplió con el estándar de conducta que le es exigible” (Disidencia Nº 16). No parecen advertir los disidentes que, al no ser controvertidas las afirmaciones de la defensa, no solo no era necesario, sino que no correspondía, presentar prueba de ellas.
Cuando se trata de determinar estas medidas se dan solo ejemplos hipotéticos como ejercer “las facultades relacionadas con el control de la delincuencia en la zona, que solicitó a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, al menos semestralmente, informes, antecedentes y estadísticas tendientes a materializar una evaluación de las medidas y programas adoptados por dichas fuerzas para una eficaz, racional y eficiente mantención del orden público en la zona del conflicto, tampoco que definió y evaluó las medidas orientadas al control de los delitos y aquellas que permitiesen una adecuada respuesta policial a las infracciones de la ley penal. Menos aún que en su labor de dirección haya entregado directrices concretas en relación a la forma de enfrentar las contingencias” (Disidencia Nº 16). Queda a la vista que los disidentes se sienten autorizados para asumir ellos, sin tener ni la experticia técnica ni la responsabilidad por los resultados, la labor de diseñar e implementarlas políticas que el Estado debiera adoptar para asegurar la protección de la población en esta zona de conflicto. Por ello, la afirmación contenida en la disidencia, en el sentido de que lo que se impugna no es una política de gobierno, sino meros actos de administración, pierde consistencia.
A lo anterior debe unirse el rechazo por falta de prueba de lo que el fisco alegó para demostrar la actividad que desarrolla para amparar la seguridad en la zona, sin tener en cuenta que esas aseveraciones, al no haber sido negadas por la contraparte, no eran hechos contradictorios que pudieran integrar los puntos de prueba del juicio.
Finalmente, la inversión de la carga de la prueba en la que los disidentes sostienen tanto el acogimiento de la casación como de la demanda no está legalmente fundada. Los disidentes parecen indicar que ella proviene del contenido de la contestación de la demanda en la que el fisco niega que haya incurrido en falta de servicio y enumera diversas medidas que así lo revelarían, de lo cual los disidentes deducen que la carga de la prueba dejó de ser del demandante para pasar a recaer en el demandado, al que le correspondía acreditar que no hubo falta de servicio (Disidencia Nº 6 y 7). Pero tal cambio de la carga de la prueba no está autorizado por ninguna norma legal y, de asumirse como criterio general, resultaría perjudicado el demandado que se defiende alegando hechos que desmienten la demanda, porque al hacerlo estaría imponiéndose la carga de probarlos, incluso si no son controvertidos, como ocurre en la especie.
Hay que reconocer que los disidentes advierten que la falta de servicio no puede demandar exigencias exorbitantes para el Estado y que no se está imputando responsabilidad solo porque se produjo el ataque incendiario: “Se debe destacar que no se está exigiendo un estándar de conducta imposible de conseguir, pues no se establece que el Estado deba evitar, a todo evento, la comisión de delitos, sino que el reproche está dado porque las circunstancias específicas del caso, en relación al conflicto de la Araucanía, determinaban, razonablemente, la necesidad de adoptar medidas especiales de protección en relación a la empresa de los actores” (Disidencia Nº 17). Pero, por mucho que los ministros traten de señalar que no se está imputando falta de servicio por el solo hecho de que se produzcan delitos y de que no se trata de que sean los jueces los que fijen políticas públicas en materia de seguridad y prevención penal, lo cierto es que en la disidencia no hay un reproche específico de alguna acción u omisión que pueda imputarse al Estado y que sea causa del incendio cuyo resarcimiento se reclama. La alusión a que no se adoptaron las medidas razonables que dieran protección a los afectados es una fórmula demasiado vaga y genérica para deducir de ella una responsabilidad patrimonial del Estado, como si se imputara a un servicio de salud público el no haber tomado las “medidas razonables” para evitar que muriera un enfermo, sin indicar cuáles medidas que no se tomaron hubieran impedido el fallecimiento.
Nadie niega que estamos ante un problema complejísimo no solo jurídica sino política y socialmente, pero esa misma complejidad debiera aconsejar máxima prudencia y cautela a nuestros magistrados y una adhesión fuerte a las disposiciones legales. Solo con esa actitud, cuando más adelante sea necesario fallar el fondo de un asunto como el que motivó este comentario, se podrá arribar a una solución, no solo justa a los ojos de los jueces, sino respaldada claramente por lo que dice la ley.
|