Una de las cuestiones más oscuras en la Ley 19.496 sobre Protección de los Derechos de los Consumidores (LPC) es aquella relativa a su ámbito de aplicación. Se trata por cierto de una materia relevante, ya que de ella dependerá si una determinada relación jurídica queda sujeta a la normativa de protección del consumidor, lo cual implica no solo un estatuto de fondo diverso, sino también, y quizás más importante, reglas procesales especiales que incluyen la posibilidad de recurrir al procedimiento sobre acciones de interés colectivo o difuso.
El problema del ámbito de aplicación de las normas sobre protección al consumidor no es exclusivo del derecho chileno. Sin embargo, en derecho comparado la discusión se centra en la determinación conceptual de los sujetos de la relación de consumo, esto es, consumidor y proveedor. En cambio, nuestra legislación regula la materia en una serie de normas de difícil interpretación, lo que ha traído variadas discusiones a nivel doctrinario, así como una jurisprudencia aún no asentada definitivamente.
Como es sabido, los arts. 2 y 2 bis de la LPC pretenden regular la cuestión. Sin embargo, se trata de normas de difícil interpretación. El art. 2 señala una serie de materias en las cuales la ley sería aplicable, pero al mismo tiempo las sujeta a excepciones que excluyen determinados asuntos. La redacción y precisión conceptual de la norma es, al menos, imperfecta. El ejemplo paradigmático de técnica legislativa deficiente lo constituye el art. 2 letra d), relativo a los contratos de educación. La norma también contempla el vetusto concepto de acto mixto, que dice relación con que el acto sea mercantil para el proveedor y civil para el consumidor.
Para complicar más las cosas, el art. 2 bis agrega que no obstante lo dispuesto en el citado art. 2, la LPC no se aplicará en las materias reguladas por leyes especiales, salvo en los casos que la misma norma detalla. En definitiva, establece una excepción al listado de materias contemplado en el art. 2, pero señalando a continuación casos que constituyen contra excepciones y que, por tanto, al parecer permitirían aplicar la ley cuando concurran los supuestos de las letras a), b) y c) del mencionado art. 2 bis.
¿Confuso? Efectivamente. A lo anterior hay que sumar la inclusión, en la definición de consumidor, del “acto jurídico oneroso” como elemento de vinculación para la relación de consumo. Ello también ha producido discusiones en cuanto a si la ley solo admite como sujeto de protección al consumidor jurídico (aquel que celebra directamente el acto jurídico oneroso con el proveedor) o también al consumidor material (aquel que utiliza o disfruta el bien o servicio sin haberse relacionado con el proveedor). A ello agreguemos, en una cuestión que es intensamente debatida en derecho comparado, que la ley 20.416 sobre empresas de menor tamaño ha establecido que las micro y pequeñas empresas serán consideradas consumidores en las relaciones con sus proveedores, ampliando considerablemente la aplicabilidad de la LPC fuera de su ámbito natural. Asimismo, hay que recordar que la Ley General de Urbanismo y Construcciones ha hecho aplicable, bajo ciertos supuestos, el procedimiento para la protección del interés difuso y colectivo en casos de responsabilidad por fallas o defectos en la construcción, admitiendo expresamente la reparación del daño moral para estos casos. Por último, recientemente la ley 20.945 estableció la posibilidad de que se interpongan, ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, acciones civiles colectivas por infracción al DL 211.
Esta complejidad normativa ha llevado a una jurisprudencia poco clara y contradictoria. Así, por ejemplo, hay fallos en que se ha otorgado protección solo al consumidor jurídico y no al material, pero en otras ocasiones se ha decidido que ambas categorías de sujetos pueden ampararse en la LPC. Existen también fallos contrapuestos en materia de educación, salud, vivienda y servicios básicos, entre otros. Sin embargo, la tendencia jurisprudencial parece ser a expandir el ámbito de aplicación de la LPC obviando un análisis de fondo y la complejidad normativa tanto de la LPC como de las regulaciones sectoriales eventualmente aplicables, basándose, en no pocas oportunidades, en fundamentos de justicia material, lo cual tiene consecuencias negativas desde la perspectiva de la seguridad jurídica.
La pregunta que hay que plantear es si la LPC es el instrumento adecuado para regular relaciones jurídicas tan diversas como las de los contratos de educación, salud, retail, financieros, servicios básicos, inmobiliarios, entre otros. La expansión del ámbito de protección al consumidor no puede efectuarse sin una revisión de la normativa de fondo, lo que incluye no solo mejorar nuestra defectuosa LPC, sino también hacerse cargo de regular adecuadamente y de manera diferenciada las diversas relaciones jurídicas a las que están sujetos los ciudadanos en la sociedad moderna.
La complejidad y falta de claridad en torno a esta cuestión perjudica tanto a consumidores como a proveedores. La simplificación de las normas de la LPC sobre su ámbito de aplicación y la existencia de legislación sectorial que se haga cargo de tales diferencias deberían ser los primeros pasos para establecer un sistema que otorgue tanto protección adecuada al consumidor (o en términos más amplios, al ciudadano) como seguridad jurídica al proveedor.
* Rodrigo Momberg Uribe es profesor de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.
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