En un fallo (Rol 2682/2014) pronunciado hace un poco más de un mes por el Tribunal Constitucional —redactado por el Ministro Iván Aróstica Maldonado— y además unánime, dicha Magistratura Constitucional profundiza de manera notable y precisa acerca del alcance que tiene el derecho a la prueba en materia administrativa sancionadora.

Señala el TC, que las sanciones administrativas deben ser “precedidas de una formulación de cargos, donde se precisen los hechos imputados, seguida de una oportunidad real para plantear descargos, donde la defensa pueda incluso invocar hechos nuevos o distintos —no considerados por el fiscalizador— con el propósito de desvirtuar esa acusación o, al menos, para fundamentar atenuantes”.(c. 2°). Así las cosas, un debido proceso, exige “la formulación de cargos, su notificación al inculpado, seguida de una oportunidad efectiva para que éste pueda ejercer el derecho a defensa, incluida la posibilidad de allegar y producir pruebas”. (c. 10°). Y es que la autoridad administrativa “se encuentra en el imperativo de sustanciar un procedimiento justo y racional que satisfaga las garantías del artículo 19, N° 3, constitucional”. De esta forma, a la imposición de sanciones administrativas “necesariamente debe anteceder una serie concatenada de trámites, tan esenciales como un acta o acusación o formulación de cargos precisa y sostenida en una investigación previa, su comunicación al presunto infractor y la oportunidad para que éste pueda plantear defensas o alegaciones y rendir pruebas”. (c. 12°).

En suma, afirma el TC, que “el derecho a defensa en un debido procedimiento que le asiste a los particulares, se satisface, en primer término, dándole previa audiencia al presunto responsable, esto es otorgándole la oportunidad para presentar descargos, defensas y solicitar o presentar pruebas. Pudiendo incluso basar sus alegaciones en sucesos nuevos que el instructor no consideró en la etapa indagatoria, o en hechos distintos a los atribuidos circunstanciadamente en los cargos. Corresponde, en este caso, a ese encartado precisar cuáles son estos otros antecedentes, de modo que el instructor pueda abrir un período de prueba a su respecto, si no le constan a la Administración, así como efectuar el control de procedencia y necesidad de aquellas diligencias cuya práctica se solicita con miras a acreditarlos. Sin desmedro de que la autoridad pueda abrir otro procedimiento distinto, considerando la naturaleza de los hechos expuestos”. (c. 15°).

Dicha sentencia se enmarca en la ya reiterada jurisprudencia de dicho tribunal (desde Rol 244/1996) en cuanto a que el Derecho Administrativo Sancionador es expresión del ius puniendi estatal, siéndole aplicable los principios del Derecho Penal, con matices, tal como también lo ha resaltado la doctrina, la Contraloría General de la República y la jurisprudencia de la Corte Suprema.

En el mismo sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido uniforme en cuanto a que los aludidos principios resultan plenamente aplicables en materia de procedimiento administrativo sancionador (Roles 747/2007, 1203/2008, 1205/2008, 1221/2008, 1223/2008, 1229/2008 y 1245/2008, entre otros). Así, tal como las penas penales, las sanciones administrativas igualmente deben ser el fruto o consecuencia necesaria de un previo procedimiento sujeto a esa garantía constitucional (Roles 1518/2010 y 2264/2013).

Ahora bien, todo justo y racional proceso supone la debida notificación del afectado o bilateralidad de la audiencia, la posibilidad de presentar pruebas y que éstas sean adecuadamente examinadas, la dictación de una resolución por un tercero imparcial en un tiempo razonable y de manera fundada y, por último, la posibilidad de impugnar lo resuelto (Roles 481/2006, 676/2006, 616/2007 y 1518/2009, entre otros).

Como lo destaca la sentencia que comentamos, el TC ha enfatizado que la imposición de determinadas sanciones sólo puede materializarse una vez formulados los respectivos cargos y previa audiencia del acusado (Roles 725/2007, 1233/2009y 2264/2013, entre otros).

Entre los derechos fundamentales de todo administrado se han mencionado por la doctrina: a) el derecho a conocer el estado de tramitación del procedimiento y obtener copias; b) identificar la autoridad responsable; c) formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento; d) proponer actuaciones que requieran su intervención; e) proponer cualquier clase de prueba e intervenir en ellas; f) tomar audiencia y vista del expediente; y g) interponer recursos.

De esta forma, el derecho a aportar pruebas resulta fundamental en todo proceso, lo que además es reconocido en la propia legislación administrativa, la que autoriza a que los hechos relevantes para la decisión de todo procedimiento se puedan acreditar por cualquier medio de prueba, estando solo autorizado el instructor para rechazar la misma cuando sea manifiestamente improcedente o innecesaria, lo que se consignará en una resolución motivada (artículo 35 Ley 19.880). Como consecuencia de lo anterior, la autoridad administrativa debe señalar de qué manera —razonando y dando cuenta de los motivos, lo que explicará detalladamente en el expediente administrativo— llegó a la convicción respecto de los hechos, estándole vedado descartar arbitrariamente la prueba ofrecida, bajo sanción de nulidad, lo que además produce la indefensión del imputado.

Como lo ha resaltado la doctrina administrativa, la carga de la prueba corresponde a la Administración, de forma tal que en materia de admisión de prueba el principio esencial es que la misma debe ser razonable, sin descartar arbitrariamente las pruebas ofrecidas en el expediente administrativo.

Tal como lo hace presente García de Enterría, la negativa de la administración a recibir la prueba o a practicar las propuestas por el interesado, siempre que éstas sean objetivamente necesarias, puede determinar la nulidad de la decisión final, en la medida que dicha negativa haya producido indefensión.

De esta manera, como lo recuerda el TC, en el procedimiento administrativo sancionador, las pruebas a rendir serán aquellas “que se refieran a cualquier hecho que, de alguna forma, sea tomado en cuenta por el Derecho aplicable en la resolución que haya de dictarse, y ello, a su vez, puede depender de la acusación y la defensa, es decir de los hechos que hayan introducido como fundamento de sus respectivas pretensiones” (Lucía Alarcón Sotomayor, El Procedimiento Administrativo Sancionador y los Derechos Fundamentales, Thomson, Madrid, 2007, página 315).

De esta forma, la sentencia que comentamos, que sigue la clásica línea jurisprudencial del TC, en concordancia con la doctrina más autorizada ius publicista y también con los principales tribunales constitucionales europeos y americanos, puede sin duda considerarse uno de los “leading case” del año que estamos por concluir.