La reciente anulación de la Ley de Pesca por parte del Congreso ha creado una crisis potencial para el sector pesquero y para la economía nacional. Pero también es una oportunidad para implementar legislación moderna, dinámica, sustentable y eficiente. Para ello, es fundamental aprender de la experiencia internacional, de lo que han hecho países exitosos como Islandia, Nueva Zelandia y Noruega. No hay que “reinventar la rueda”.

En 1968, George Hardin publicó un artículo de tan solo ocho páginas que revolucionó las políticas públicas sobre recursos naturales. Cuando los recursos son “de todos”, o son comunes, tienden a ser sobreexplotados. La solución a esta “tragedia de los comunes”, dijo Hardin, es una intervención estatal y coercitiva que cambia las reglas del juego. El caso más claro de sobreexplotación es el de la pesca. Los peces en el mar no tienen dueños, y los pescadores tratan de capturar el máximo, sin preocuparse por la sostenibilidad del recurso.

En los tempranos años 1980, los países avanzados implementaron políticas pesqueras basadas en las teorías de Hardin. El primer paso, a fines de los 1970, fue la ampliación de las aguas jurisdiccionales a las 200 millas marinas. Luego se restringieron los meses durante los que se podía pescar ciertas especies. A esto se sumó el control de los equipos permitidos. Este proceso recibió el nombre de “cerrar los mares comunes”. Pero los acervos continuaban declinando, y las comunidades costeras sufrían importantes perjuicios. A fines de los 1980 se implementaron políticas más restrictivas que, para ciertas especies, definían niveles máximos de captura para cada año.

En la actualidad, Islandia, Noruega, Nueva Zelandia, y la mayoría de los países avanzados, siguen políticas similares: comisiones técnicas determinan la “captura máxima permitida” para las especies sobreexplotadas y aplicables al país como un todo. Estos máximos son distribuidos, cada año, entre la pesca industrial, la pesca artesanal, las comunidades costeras, y la pesca deportiva. Esta distribución es por medio de “cuotas individuales”, basadas en criterios históricos, y sin costo. Cada cuota es un porcentaje de la “máxima captura” de ese año. Las autoridades separan parte de la “captura máxima permitida” para los pescadores artesanales.

En Islandia y Nueva Zelandia las cuotas comerciales son transferibles, divisibles y de duración indefinida. En Noruega, están atadas a embarcaciones; se asignan en base a captura histórica, y sin costo. Se pueden transferir desde un navío a otro, siempre que la embarcación inicial sea retirada. Las cuotas noruegas duran entre 18 y 25 años y no son divisibles.

Ninguno de los tres países utiliza subastas para asignar las cuotas. Esta no es una casualidad; casi todos los países de la OCDE usan el sistema histórico para determinarlas. El Estado recauda recursos por medio de licencias de pesca y de embarcaciones, impuestos y royalties.

Solo un puñado de naciones ha usado remates para asignar los máximos permitidos. Los casos más conocidos son Estonia, Rusia y las Islas Faroe. Pero las subastas no produjeron los resultados esperados: no hubo nuevos “entrantes”, no se redujo la concentración en la industria, y el gobierno no recaudó lo esperado. En Estonia y en Rusia las subastas fueron suspendidas luego de unos años.

El problema es que en la pesca se subasta un flujo muy incierto. Existe el riesgo de que el recurso no esté disponible, o que el total máximo permitido sea, en ciertos años, sumamente pequeño (o igual a cero). Así, hay una tendencia a que los que ganan las subastas sean los con mayor tolerancia al riesgo, y no quienes podrán manejar el recurso en forma más eficiente y sustentable, y crear más empleo.

En las Islas Faroe se anunció, en 2007, que las cuotas históricas vencerían en una década, y a partir de 2017 se implementaron subastas generalizadas. El ganador siempre ha sido un “incumbente”, y cerca de la mitad de las cuotas fueron adjudicadas al precio mínimo, lo que se tradujo en recaudación ínfima por parte del Estado. Esto sugiere colusión de los antiguos en la industria.

Las experiencias de Rusia, Estonia y las Islas Faroe, por un lado, y las de Islandia, Noruega y Nueva Zelandia, por el otro, entregan lecciones importantes para Chile: el sistema más eficiente y que mayores ingresos le genera al gobierno es uno que combina: (a) distribución de cuotas en base a un criterio histórico; (2) una reserva adecuada para pescadores artesanales; (3) un mercado secundario muy competitivo de cuotas comerciales; y (4) el uso de impuestos, licencias y royalties para capturar las rentas asociadas con el sistema de cuotas.

Sebastián Edwards