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A dónde nos llevan la Ley 21.420 y su modificación: de impuestos a minería

"...Hay que estar atentos a los movimientos legislativos y no confiarse en los títulos que se coloquen a las nuevas normas, especialmente si no van a pasar por el control preventivo del TC, como en este caso. Ya vemos cómo de una simple iniciativa tributaria se terminó por reformar el sistema concesional minero, al punto que sus titulares deberán ejecutar actos positivos en orden a adaptar sus concesiones (...), bajo sanción de perder su propiedad minera..."

Viernes, 16 de septiembre de 2022 a las 17:55
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Alfonso Santini
La Ley Nº 21.420, publicada el 4 de febrero de 2022, que “reduce o elimina exenciones tributarias que indica”, aprovechando de buscar el incremento de las arcas fiscales apuntó a elevar el monto de las patentes mineras; sin embargo, pasó por traslucir una mala técnica legislativa y entrar en terreno ajeno a su objeto, modificando otros aspectos legales de dicha industria, al límite de establecer causales de caducidad de las concesiones mineras de exploración y explotación.

El proyecto que terminó con la Ley Nº 21.420 partió de un mensaje presidencial del 21 de diciembre de 2021, del gobierno precedente, dirigido a la Cámara de Diputados, que buscaba “entregar un aumento efectivo a las pensiones y evitar dilatar la entrega de ayudas fiscales a nuestros pensionados” (Sesión 115, Legislatura 369). Estas medidas involucraban, entre otras, las eliminaciones del crédito especial a las empresas constructoras, de beneficios de viviendas DFL2 adquiridas antes del 2010 y la afectación con IVA a las prestaciones de servicios. Nada permitía presumir que finalmente iba a impactar tan profundamente a la industria minera y del modo como lo hizo.

En efecto, recién durante el segundo trámite constitucional, esto es, al entrar en la discusión el Senado, en particular en la sesión del 18 de enero de 2022, el gobierno anterior, a través de su ministro de Hacienda, incorporó una indicación con medidas adicionales de recaudación, entre ellas, la “modernización del sistema de concesiones mineras (patentes de exploración y explotación)”. Ella, con el propósito de aumentar la recaudación impositiva, incrementó los valores de las patentes de ambos tipos de concesiones para quienes no efectuaran labores mineras de exploración o explotación.

O sea, por la vía del desincentivo económico la modificación legal pretendió restablecer el objetivo primigenio de la legislación minera, que desde hace bastante tiempo se había mal usado en algunos sectores. Por ejemplo, quienes, de manera abusiva constituían concesiones para amenazar el desarrollo de proyectos inmobiliarios o de energía y que, lamentablemente, habían forzado innecesariamente a estos últimos a “proteger” sus proyectos con concesiones mineras, precisamente para ahuyentar a los primeros.

No obstante ello, se advierte que, simultáneamente con estas medidas, la misma indicación gubernamental incorporó otras totalmente ajenas al objetivo buscado por el proyecto de ley, que incidieron derechamente en el régimen concesional minero, obviando toda discusión que debió haber existido en el primer trámite constitucional, con infracción del artículo 69 de la Constitución Política vigente (a mayor detalle, ver artículo de los abogados Gastón Fernández Montero y Alberto Cortés Nieme en www.guiaminera.cl). Entre dichas medidas están la limitación de las acciones posesorias, permitiéndolas solo donde se acredite la constitución de una servidumbre minera u otro derecho real, la exigencia de entregar información geológica, la eliminación del imperativo de mantener hitos en terreno y la unificación del sistema de coordenadas.

Si bien es cierto que estas últimas modificaciones dicen referencia exclusiva al derecho minero, tal como ocurre con el aumento del valor de las patentes, ninguna razón de ser había para haberlas incorporado en este proyecto, de carácter esencialmente tributario. No es de extrañar, luego, que sobre estas materias, salvo en lo relativo a las patentes mineras, no hubo discusión parlamentaria alguna.

De especial relieve, y en este punto se quiere poner énfasis, es el caso de la unificación del sistema de coordenadas de las concesiones —que busca determinar con precisión científica su ubicación geográfica— desde las coordenadas datum UTM (del inglés Universal Transversal Mercator), operativa desde el Código de Minería de 1983, a las coordenadas SIRGA (Sistema de Referencia Geodésico para las Américas).

Sin perjuicio de los reparos que se plantean a este sistema geodésico, conforme al artículo 13º transitorio de la Ley Nº 21.420, este procedimiento de unificación será ejecutado por el Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin), quien transformará las coordenadas datum UTM de cada concesión al sistema SIRGAS y las publicará para que los interesados, sujetos a plazos determinados, puedan aceptarlos u objetarlos por razones técnicas, controversia que tendrá un procedimiento preestablecido. Se estima que el punto más delicado, jurídicamente hablando, por cuanto exige de los concesionarios mineros una intervención positiva, es el hecho de que este proceso de transformación también pasa por el deber del interesado de inscribir las nuevas coordenadas datum SIRGAS en el Conservador de Minas respectivo dentro de seis meses contados desde que estas se acepten o desde que quede firme la resolución que falle la objeción respectiva.

Es decir, no será el Estado, a través de sus órganos, sino que el propio titular de la concesión minera quien deberá instar por requerir la inscripción de las nuevas coordenadas datum SIRGA, bajo sanción de caducidad. Ello se ve agravado por el hecho de que el establecimiento de esta nueva causal de caducidad, por simple extinción del dominio sobre la concesión, según una parte de la doctrina y conforme al fallo del Tribunal Constitucional rol 17-1983, debía ser de ley orgánica constitucional. Bien sabemos que no se le dio el tratamiento de tal y que ni siquiera pasó por el control preventivo del TC.

En cuanto a los tiempos involucrados para la transformación de las coordenadas, se encuentran supeditados a que el Ministerio de Minería modifique el actual Reglamento del Código de Minería, el que deberá indicar la forma y oportunidad en que el Sernageomin proporcionará las coordenadas datum SIRGAS. Tal Reglamento, según el artículo 10º transitorio de la Ley Nº 21.420, deberá ser modificado dentro de seis meses contados desde la entrada en vigencia del artículo 10 de esa misma ley (que introduce las modificaciones al Código de Minería), el que, por disposición del artículo 11º transitorio, es de un año contado desde su publicación en el Diario Oficial. En otras palabras, y para simplificar, el 4 de febrero de 2023 entrarán en vigencia todos estos cambios de orden minero y el Reglamento del Código de Minería deberá estar modificado al 4 de agosto de 2023.

No está demás aclarar que un procedimiento de unificación de esta naturaleza no es novedoso en nuestra legislación minera, por cuanto precisamente el Código de Minería de 1983, en su artículo 6° transitorio, hizo imperativo el uso del sistema de coordenadas datum UTM bajo un esquema bastante similar al descrito previamente. Sin embargo, no puede olvidarse que en el presente caso no hubo una autorización constitucional, como sí ocurrió con el artículo 2º transitorio de la Constitución Política de 1980, el que previó que el futuro Código de Minería de entonces, publicado en 1983, implementaría tal unificación. Ello, nuevamente pone en duda la constitucionalidad del artículo 13º transitorio comentado.

Recientemente, la Ley Nº 21.642, publicada el 26 de julio de 2022, corrigió algunos errores de la Ley Nº 21.240, pero en lo referente al ámbito minero no se hizo cargo de ninguno de los puntos aquí tratados.

Finalmente, y como lección, hay que estar atentos a los movimientos legislativos y no confiarse en los títulos que se coloquen a las nuevas normas, especialmente si no van a pasar por el control preventivo del Tribunal Constitucional, como en este caso. Ya vemos cómo de una simple iniciativa tributaria se terminó por reformar el sistema concesional minero, al punto que sus titulares deberán ejecutar actos positivos en orden a adaptar sus concesiones al sistema de coordenadas datum SIRGAS, bajo sanción de perder su propiedad minera.

* Alfonso Santini Zañartu es socio de Acevedo Santini Abogados.

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