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Justicia local y arriendos abusivos: una nueva competencia regulatoria en la esfera local

"...Comienza a estructurarse en una instancia marcadamente regulatoria de aspectos locales, pero con un tinte infraccional. El legislador, en este caso, optó por regular el carácter abusivo del contrato de arriendo desde un punto de vista social, más que desde un punto de vista del coste económico (...), y extensibles no solo al caso de los migrantes, sino que de aplicación general..."

Jueves, 10 de junio de 2021 a las 9:48
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Andrés Celedón
Curioso resulta que en la reciente Ley N° 21.325, sobre Migración y Extranjería, se contemplara una modificación a la Ley N° 18.101, que fija normas especiales sobre arrendamiento de predios urbanos y es aplicable a los contratos de arrendamiento de bienes raíces urbanos, intercalando, a continuación del artículo 24, un título V denominado “del arriendo y subarriendo abusivo, y del hacinamiento”, sobre todo porque incorpora una nueva competencia a los juzgados de Policía Local, distinta de la originalmente asignada en virtud del artículo 14, letra A, numeral primero, que le otorga competencia para conocer de los juicios relativos al contrato de arriendo, cuya cuantía no exceda de los $3.000 en aquellas comunas en las cuales no exista juez de letras y el juez de policía local sea abogado.

La modificación tuvo su origen en cinco iniciativas parlamentarias: a) Boletín 11514-06, que proponía modificar la Ley N° 18.101 y la Ley N° 18.695, para sancionar el hacinamiento en las habitaciones arrendadas o subarrendadas en virtud de un contrato, proponiendo el artículo 23 ter (“una carga ocupacional de 3 personas por habitación o local habitable”); b) Boletín 11885-07, para prohibir el subarriendo abusivo o que cause hacinamiento (en aquellos casos en que el subarrendador no garantice las condiciones mínimas de privacidad, seguridad, salubridad y que el precio al subarriendo no sea excesivamente elevado); c) Boletín 12145-14, para regular el arrendamiento y subarrendamiento y sancionar los casos abusivos, y la posibilidad de subarrendar todo o parte de un inmueble o habitaciones con autorización expresa y escrita del arrendador, y modificar el artículo 142, del DS Nro. 458, del MINVU de 1976, LGU y C; d) Boletín N° 13467-14, para prohibir y sancionar el hacinamiento, incorporando en el artículo 1 un inciso final: “El arrendamiento de bienes raíces urbanos tendrá siempre como límite general la prohibición de hacinamiento. Para efectos de esta ley se entenderá que existe hacinamiento cuando hayan más de tres personas por habitación. Cualquier arrendamiento en contravención a esta norma podrá ser denunciado ante el tribunal civil competente y se sancionará al arrendador con una multa de 20 a 50 unidades tributarias mensuales”, evitando el hacinamiento (relación entre la cantidad de personas existentes en un hogar y la aproximación al espacio disponible dentro de la vivienda), y e) Boletín 13467-14, para prohibir y sancionar el arrendamiento y el subarrendamiento abusivo, en la protección apersonas vulnerables.

En la discusión parlamentaria el asesor del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, señor Mijail Bonito, indicó que “se han constatado carencias de habitabilidad en las poblaciones de migrantes, pero ello también se da en la población nacional, de modo que, entendiendo la habitabilidad vinculada al alto número de allegados, el hacinamiento o la precariedad de la vivienda desde el punto de vista físico, el Gobierno ingresó un proyecto para modificar la Ley N° 18.101 [6] donde se hace una directa alusión al abuso del arrendamiento o subarrendamiento como una realidad que no se puede soslayar sino que se debe combatir”.

En la nueva normativa se establece que el arrendador o subarrendatario que arriende, en los términos del artículo 24 bis, deberá cumplir con las condiciones mínimas que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGU y C) en relación a las condiciones mínimas de habitabilidad, seguridad, estabilidad, ventilación, iluminación, dimensiones y acondicionamiento térmico de los inmuebles que se destinen al arrendamiento o subarrendamiento por pieza o por habitación, y la carga de ocupación máxima que podrán tener los inmuebles arrendados por pieza o habitación, además, el arrendador o subarrendatario será responsable que, en la ocupación de las piezas o habitaciones, no se sobrepase la carga de ocupación máxima que se establecerá.

Conforme a la nueva regulación, será considerado abusivo el arrendamiento o subarrendamiento que incumpla los requisitos anteriores, concediendo acción a la municipalidad o a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva, y una acción popular a cualquier persona (con la salvedad de que, en este caso, no requiere demostrar un interés) para denunciar esta infracción, la que deberá ser fundada y acompañarse los medios probatorios de que se dispongan, estableciendo, en nuestro concepto, un estándar de prueba elevado en la formulación de la denuncia, siendo preferible haber exigido solo un antecedente que constituyera presunción grave del hecho denunciado, acercándose a la lógica de una tutela preventiva más cercana al bien jurídico que se trata de cautelar, cual es la vivienda digna, dada la complejidad en la obtención de un medio de prueba completo, tal como lo indicó la Corte Suprema, en su informe 216/2017, al indicar que “una dificultad relevante para la eficacia de esta acción será la posibilidad de disponer de medios probatorios suficientes (…) por tratarse de situaciones que ocurren al interior de los hogares”.

El propósito de la normativa fue asegurar condiciones de habitabilidad dignas, regulables y sancionables mediante una figura infraccional, para lo cual se crean las figuras de arrendamiento y subarrendamiento abusivas en relación a los conceptos de carga ocupacional de la vivienda y condiciones de habitabilidad, seguridad, estabilidad, ventilación, iluminación, dimensiones y acondicionamiento térmico, que serán determinadas por la OGU y C.

Nuestro máximo tribunal, en Oficio N° 216/2017, indicó que “el arrendador podría eximirse de responsabilidad alegando desconocimiento de la infracción al límite de personas o, incluso, que se podrían promover cláusulas tipo que prohíban a los arrendatarios o subarrendatarios superar dicho limite” o “la práctica promoverá que todos los arrendadores dejen estipulado formalmente en sus contratos de arrendamiento el deber del arrendatario de sujetarse al límite legal establecido en la norma”, con lo que se promoverá una cláusula de exoneración previa, aun cuando esté en su conocimiento el hecho de la carga ocupación por sobre el límite o, por el contrario, las conductas de los arrendatarios escapen de su control (oficios 135/2018, oficio 194/2019).

A diferencia de lo que ocurre en el procedimiento establecido en la Ley N° 18.287, el juez de policía local deberá disponer la fiscalización previa, por parte de funcionarios de la Dirección de Obras Municipales de la respectiva comuna, quienes deberán ser auxiliados por la fuerza pública, en los términos del artículo 25 de la Ley N° 18.287, al pronunciarse sobre la admisibilidad de la denuncia, dado el carácter perentorio de la expresión “serán auxiliados”, ello con la finalidad de evitar eventuales oposiciones de los fiscalizados.

Dado que el legislador nada dijo, entendemos que el procedimiento aplicable es el indicado en la Ley N° 18.287, por ello, luego de realizada la fiscalización y evacuado el informe respectivo, el tribunal deberá citar a audiencia, a que se refiere el artículo 3, en relación al artículo 7 de la Ley N° 18.287, en la cual el denunciado (arrendador o subarrendador) podrá formular sus descargos en forma verbal o por escrito y adjuntar los medios probatorios que estime pertinentes.

Oídos el legitimado activo, mediante la formulación de la denuncia, y el denunciado mediante la formulación de sus descargos, se resolverá el asunto conforme lo dispone el artículo 14, es decir, dictará sentencia definitiva de forma inmediata.

Pese a que el artículo 24 quáter establece que las infracciones serán sancionadas con multa, a beneficio municipal, de 5 a 100 UTM, y dada la aplicación de la normativa local, el tribunal podrá hacer uso de las facultades que establecen los artículos 19, 20 y 20 bis de la Ley N° 18.287. Sin embargo, si ha mediado dolo, engaño o aprovechamiento de la situación de vulnerabilidad de los arrendatarios de piezas o habitaciones, el monto de la multa que se aplique no podrá ser inferior al treinta por ciento de la multa máxima, es decir, de 100 UTM.

En relación a las agravantes, contempladas en el artículo 24 quáter, inciso 3, parte segunda, no copulativas, viene a significar la exclusión de la aplicación de los artículos 19, 20 y/o 20 bis, ya citados, dado que si ha mediado alguno de dichos factores, deberá procederse, en caso de sentencia condenatoria, siempre a la imposición de una multa, la que no puede ser inferior al porcentaje indicado por las agravantes, debidamente fundamentadas.

Surge una dificultad práctica, puesto que el destinatario de la norma será la víctima del abuso, es decir, la persona vulnerada, en consecuencia, la norma protege al arrendatario de las condiciones abusivas a las cuales se ha visto expuesto producto de esta relación contractual, sin embargo, para determinar si el arrendador o subarrendador ha actuado con dolo, engaño o aprovechamiento, será necesario contar con elementos probatorios que permitan dicha comprobación, las que, como indicamos, no serán fáciles de obtener, por lo cual podrá recurrirse a las facultades del artículo 16 de la Ley N° 18.287, para efectos de decretar diligencias probatorias, tomando en cuenta que la realidad indica que muchas veces estos contratos no se escrituran y operan sin formalidad alguna, lo que dificultaría la revisión de las cláusulas contractuales que permitan determinar los factores de agravación de la conducta.

Por otro lado, y tal como lo hemos indicado, el legislador entrega al juez local elementos que le permiten ponderar la multa, aplicando el principio de la proporcionalidad, basado en antecedentes tales como: a) la gravedad del incumplimiento, b) la duración y 3) el beneficio que el contrato hubiera reportado para el arrendador o al subarrendador, lo que implicará necesariamente la rendición de prueba en la audiencia a la cual se cite.

Una cuestión no menor es si con la imposición de la multa se subsana la conducta o, en su defecto, se otorga la tutela judicial que el legislador pretende con la imposición de la multa. La norma es eminentemente sancionatoria, es decir, de naturaleza infraccional, y en parte alguna contiene mención a la protección del bien jurídico resguardado, entonces, ¿puede el juez de policía local, en uso de sus facultades y protección del bien jurídico “vivienda digna”, adoptar otros remedios que signifiquen no solo imponer la multa, ya sea en su figura simple o agravada, sino que realizar acciones tendientes a dar debido resguardo a dicho bien jurídico? La respuesta, si bien es compleja, en un acercamiento a la tutela judicial efectiva el sistema debería propender a la integralidad en la solución de la controversia, permitiendo una tutela integral del conflicto y no solo una sanción infraccional, lo que permitiría mantener a resguardo el bien jurídico tutelado, y eficiencia y eficacia del sistema infraccional.

Con esta norma se entrega una nueva competencia a la judicatura local, que comienza a estructurarse en una instancia marcadamente regulatoria de aspectos locales, pero con un tinte infraccional. El legislador, en este caso, optó por regular el carácter abusivo del contrato de arriendo desde un punto de vista social, más que desde un punto de vista del coste económico, como lo manifestaban algunos proyectos, y extensibles no solo al caso de los migrantes, sino que de aplicación general.

* Andrés Eduardo Celedón Baeza es abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción, magíster en Derecho por la U. Degli Studi di Génova y máster en Economía y Derecho del Consumo de la U. Castilla La Mancha-España. Actualmente se desempeña como docente de Derecho Procesal Civil y Derecho de Policía Local, además de integrante del Centro de Regulación y Consumo de la U. Autónoma de Chile, Red Procesal de Investigadores y Red Internacional de Justicia Abierta (RIJA).

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