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La reforma en perjuicio en el derecho administrativo sancionador

"...La finalidad del recurso, que no es otra que servir de garantía para el recurrente en relación con el agravio que le ocasiona la resolución en contra de la que recurre; de ahí que no pueda ser aprovechado por la Administración con otro fin, como podría ser el de rectificar las decisiones del inferior jerárquico o salvar defectos de legalidad. .."

Miércoles, 07 de abril de 2021 a las 18:00
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Soledad Krause
El pasado 10 de marzo de 2021 en los autos rol 14.606- 2021, la Corte Suprema confirmó en todas sus partes la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago de 2 de febrero de 2021 que acogió un recurso de reclamación deducido por la Municipalidad de Santiago, en su calidad de sostenedora de un establecimiento educacional de esa comuna. La resolución reclamada, dictada por la Superintendencia de Educación conociendo de una reclamación administrativa, no solo había rechazado la petición del recurrente de dejar sin efecto o reducir la sanción, sino que elevó aquella impuesta por la resolución reclamada.

El recurso se fundó precisamente en la prohibición de la reformatio in peius y fue acogido por el tribunal de alzada, quien junto con declarar que el recurso “no es un instrumento técnico puesto exclusivamente al servicio del principio de legalidad, sino una garantía primaria de defensa del administrado”, asegura que “el recurrente ejerce su derecho, no para preservar la legalidad abstracta, sino para evitar un perjuicio en su persona o patrimonio” (Considerando Tercero), de ahí que “la mera posibilidad de agravar la posición del administrado desnaturaliza el procedimiento del recurso, para convertirlo en procedimiento de revisión de oficio del acto impugnado” (Considerando Cuarto). Concluye, de esa manera, que la resolución recurrida es contraria a derecho en la parte en que agrava la sanción impuesta, dejándola sin efecto a ese respecto y disponiendo que se mantiene la sanción primitiva.

La decisión anterior se funda normativamente en el artículo 41 de la Ley 19.880 que proscribe la reforma en perjuicio en el caso de los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado; norma que cristaliza, en el entender del sentenciador, un principio general del derecho, de acuerdo con el cual “la autoridad sancionatoria, en virtud de solicitud de revisión de la sanción, como ha ocurrido en este caso, no puede reformar la sentencia en perjuicio de una parte si ello no ha sido pedido en el arbitrio de una de las partes” (Considerando Quinto).

En lo que dice relación con el sentido y alcance de este principio general del derecho —y en cuanto a la aplicación al caso concreto del artículo 41 de la Ley 19.880— la jurisprudencia administrativa y judicial no ha sido uniforme.

En materia disciplinaria, existen reiterados pronunciamientos de la Contraloría General de la República que han rechazado su aplicación en supuestos en los que el administrado recurre en contra de la resolución sancionadora, lo que ha sucedido particularmente en casos en que el estatuto aplicable es el Decreto Nº900 de 1967 del ex Ministerio del Interior (Reglamento de Disciplina de Carabineros de Chile). En dichos casos se ha rechazado la aplicación del artículo 41, argumentándose que el ejercicio de las atribuciones disciplinarias que han conducido a la sanción ha tenido lugar de oficio, no obstante que la resolución más gravosa se ha impuesto por el superior con ocasión de un recurso intentado por el afectado. En algunos casos, a mayor abundamiento, se ha señalado también que —en la medida en que la ley sectorial faculta a la autoridad, cuando conoce de un recurso, para modificar o invalidar la decisión adoptada, como resulta del artículo 28 del Decreto Nº900— el legislador estaría confiriéndole potestad para decidir también en perjuicio de quien recurre. Así sucede, a modo ejemplar, en los dictámenes 33.451- 2019, 27.803-2019, 13.606- 2018, 2.508- 2018, 20.805- 2017 y 86.160- 2016, entre otros.

En el ámbito judicial, en algunos pronunciamientos iniciales los tribunales, fundados en el principio de legalidad y la amplia competencia del funcionario revisor para imponer sanciones, no advirtieron inconvenientes para la reforma en perjuicio, rechazando la aplicación del artículo 41 en los casos en que el procedimiento lo iniciaba de oficio la Administración con independencia de que la sanción más gravosa la impusiera el superior jerárquico en razón del recurso presentado (a modo ejemplar, Corte Suprema, rol 19.117- 2017; Corte de Apelaciones de Coyhaique, rol 21- 2016). En los últimos pronunciamientos, no obstante (a modo ejemplar, Corte Suprema, roles 23.098- 2019, 13.325- 2019) se ha ido asentando la tesis opuesta, de la que es manifestación la sentencia que se reseña en esta nota.

Entendida la prohibición de reforma en perjuicio como el impedimento de que “la resolución de un procedimiento iniciado a instancia de parte agrave la situación inicial del solicitante”1; constituye un principio general del derecho (Tribunal Constitucional, roles 2.625-14, 3.150- 16, 3.312-17) que resuelve, a favor de la seguridad jurídica, el potencial conflicto que se plantea entre esta y la legalidad de la potestad de quien conoce del recurso. Su función es fijar un límite a la competencia del órgano revisor: en la medida en que ella —en concreto, a propósito de ese caso en particular, y no en abstracto— ha surgido en razón del recurso presentado, es este el que fija los extremos (máximos) del pronunciamiento que dicho órgano puede emitir.

Su fundamento se encuentra en el debido proceso y el derecho a defensa, en varias de sus manifestaciones.

La congruencia, esto es, el deber del órgano que conoce del recurso, de ajustarse a las peticiones que se han sometido a su conocimiento, asegurando que el recurrente no quedará en la indefensión ni será sorprendido por decisiones de las que no pudo defenderse.

La finalidad del recurso, que no es otra que servir de garantía para el recurrente en relación con el agravio que le ocasiona la resolución en contra de la que recurre; de ahí que no pueda ser aprovechado por la Administración con otro fin, como podría ser el de rectificar las decisiones del inferior jerárquico o salvar defectos de legalidad.

Finalmente, el recurso como un componente básico de un justo y racional procedimiento, así como expresión del principio general de impugnabilidad de los actos administrativos, el que no debe ser desincentivado por mecanismos tales como la reforma en perjuicio.


* María Soledad Krause M. es profesora de la Universidad Católica.


1 Sanz, Iñigo, Contenido y alcance de la prohibición de reformatio in peius en el procedimiento administrativo, Revista de Administración Pública Nº190, Madrid, enero- abril 2013, p- 242.


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