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Proporcionalidad, precedentes y control judicial de las sanciones administrativas

"...Cabe preguntarse si existe algún supuesto en el cual, constatada la infracción al principio de proporcionalidad, el juez podría dictar la sentencia de reemplazo sin devolver el expediente a la instancia administrativa. La respuesta es positiva en la medida que se advierta una vulneración al precedente administrativo (...), regla que se sustenta en el principio de igualdad..."

Viernes, 19 de febrero de 2021 a las 19:00
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Rosa Fernanda Gómez
La teoría clásica del control de la discrecionalidad administrativa refiere como mecanismo de revisión judicial de su ejercicio la observancia a los principios generales del Derecho (García de Enterría 1974), dentro de los cuales se encuentra el de proporcionalidad, el cual es utilizado en materia de sanciones como elemento determinante de la legalidad de la multa.

En efecto, el principio de proporcionalidad se ha transformado en una técnica que tiene por finalidad el control del ejercicio de los poderes públicos de todas las entidades que forman parte de la Administración del Estado. Este principio ha encontrado su mayor desarrollo y aplicación en el ámbito del Derecho Administrativo como un mecanismo destinado a controlar el ejercicio de las potestades discrecionales, alcanzando un rol fundamental en la revisión judicial de las resoluciones sancionadoras (Cordero 2014).

La proporcionalidad de la sanción dice relación con la gravedad de la infracción, lo cual implica tener presente la relación que hace el legislador en abstracto entre infracción y sanción. Luego, en el caso concreto, la proporcionalidad le exige a la autoridad considerar las circunstancias atenuantes y agravantes. En otros términos, no existe proporcionalidad en abstracto, sino que en relación con un caso concreto (Andrés Pérez 2008). Por ello, la doctrina sostiene que la proporcionalidad se caracteriza por su relatividad, de manera que aun cuando se puede intentar sintetizar desde la perspectiva teórica su significado, su aplicación práctica se realiza en atención al caso concreto, sin que se puedan extrapolar de forma absoluta las conclusiones de un determinado supuesto a los demás casos (Gavara de Cara 2003).

Así, el control del acto sancionatorio a través del principio de proporcionalidad permite a la judicatura revisar aquellos criterios que ha utilizado la autoridad para integrar el supuesto de hecho incompleto o imperfecto de la norma jurídico-administrativa. De esta manera, el juez queda habilitado para controlar la adecuada, necesaria e idónea aplicación de aquellos aspectos jurídicos y aquellos que no son, sino que corresponden a criterios lógicos, éticos, de prognosis o de oportunidad social o económica que ha incorporado la autoridad (Gómez 2021). El hecho de que las sanciones se encuentren recogidas en forma sumamente amplia obliga al órgano sancionador a realizar una labor de adaptación a la mayor o menor gravedad de la conducta ilícita, circunstancia que será controlada por los tribunales.

En este sentido, la Corte Suprema ha señalado que la única forma en que se puede modificar el quantum de la multa impuesta por la autoridad administrativa, al amparo del ejercicio de acciones especiales que entregan competencia para determinar la legalidad de la misma, es en virtud del quebrantamiento del principio de proporcionalidad, toda vez que aquello permite asentar la ilegalidad del acto administrativo (v. gr. SCS Roles N°s. 68.722-2016; 39.365-2017; 12.641-2018; 21.090-2020, 69744-2020; 71917-2020, 90.749-2020, entre otras).

Al respecto, la doctrina nacional considera especialmente preocupante que, en atención al principio de proporcionalidad, se reduzca el importe de la medida, ya que su uso escondería “(…) el ejercicio de un poder discrecional absoluto, ahora en manos del juez” (Ferrada 2014).

Lo anterior deja en evidencia la complejidad del control judicial a través del principio de proporcionalidad, por cuanto su naturaleza jurídica corresponde a un concepto jurídico indeterminado, de manera que, aun cuando sea posible constatar su infracción, en concreto no indica cuál sería la decisión efectivamente proporcional (Andrés Pérez 2008). En efecto, tratándose de una infracción al principio de proporcionalidad, solo cabe un control de carácter negativo, esto es, permite determinar la desproporción de la decisión, pero no así precisar cuál sería la sanción proporcional específica a imponer —control positivo— (Bacigalupo 1997). Además, cabe tener presente que el control de la proporcionalidad no consiste en una nueva revisión por el juez de todos los elementos considerados para la precisión del tipo y quantum de la sanción, sino que en establecer si las consideraciones y valoraciones empleadas por la autoridad respetan o no dicho principio (vid. Mozo Seoane 2008 y Carlón Ruiz 2010).

En otros términos, que una sanción pueda ser revisada a través del principio de proporcionalidad no convierte su aplicación en una actividad de carácter reglada. Si bien se trata de un control estrictamente jurídico, una vez constatada la ilegalidad del acto por desproporcionalidad, el juez no podría resolver conforme a su propia discreción el contenido del acto sancionatorio impugnado. De esta manera, el control de la discrecionalidad en atención al principio de proporcionalidad debiera culminar con la declaración de su infracción o no.

Con ello, cabe preguntarse si existe algún supuesto en el cual, constatada la infracción al principio de proporcionalidad, el juez podría dictar la sentencia de reemplazo sin devolver el expediente a la instancia administrativa. La respuesta es positiva en la medida que se advierta una vulneración al precedente administrativo (vid. Diez Sastre 2008), regla que se sustenta en el principio de igualdad.

Este criterio ha sido reconocido por la Corte Suprema en la sentencia Rol Nº 83.664-2020 (12.02.2021), en la cual advirtió una evidente incongruencia en el actuar de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), la que, en lugar de imponer, fundadamente, una sanción que castigara la infracción allí señalada en atención a la gravedad de los hechos y que considerara, además, sus propias decisiones previas, resguardando con ello la coherencia de sus actuaciones y, además, el principio de igualdad ante la ley que la Constitución garantiza a todas las personas, aplicó una multa que resulta desproporcionada y discordante con su actuación anterior, discrepancia que constituye un vicio de ilegalidad.

De este modo, la inobservancia al precedente administrativo permite constatar una infracción al principio de proporcionalidad, quedado la corte habilitada para sustituir a la Administración y regular el monto del castigo.

En definitiva, no cabe duda de que la revisión judicial de las sanciones administrativas es una acción de legalidad (nulidad), sin embargo, en el último tiempo la Corte Suprema ha venido estableciendo diversos criterios que permiten efectuar un control más intenso de las sanciones, tal como acontece con esta regla de observancia al precedente.

* Rosa Fernanda Gómez González es profesora de Derecho Administrativo en la UC de Valparaíso. Actualmente es investigadora responsable del proyecto Fondecyt Postdoctoral Nº 3190494 “Sanciones administrativas y derechos fundamentales. Análisis de temas específicos a partir de los principios, garantías y derechos regulados en la Constitución”.

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