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Justicia de Policía Local y proceso plebiscitario

"...Desde el punto de vista jurisdiccional local hay que destacar la relevancia de que, mediante la modificación constitucional, se incluyera al Juez de Policía Local como el órgano jurisdiccional que, por mandato constitucional, es el encargado de conocer de las infracciones por no sufragar en el proceso plebiscitario constitucional, siendo el primer reconocimiento constitucional a esta judicatura..."

Viernes, 16 de octubre de 2020 a las 18:40
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Andrés Celedón
Con fecha 24 de diciembre de 2019 se publicó en el Diario Oficial la Ley N° 21.200, que modificó el Capítulo XV de la Constitución Política de la República por el de "Reforma de la Constitución y del procedimiento para elaborar una nueva Constitución de la República”. Consta de un artículo único y tres conceptos básicos: 1) Plebiscito Nacional, 2) Convención y 3) Plebiscito Constitucional.

Desde el punto de vista jurisdiccional local hay que destacar la relevancia de que, mediante la modificación constitucional, se incluyera al Juez de Policía Local como el órgano jurisdiccional que, por mandato constitucional, es el encargado de conocer de las infracciones por no sufragar en el proceso plebiscitario constitucional, siendo el primer reconocimiento constitucional a esta judicatura.

Lo anterior no es sino el reconocimiento a la labor desplegada por estos tribunales desde el año 1856 a la fecha, es decir, 124 años al servicio de la función jurisdiccional del país en más de 60 vastas materias, con un ingreso, de acuerdo a las fuentes del Instituto Nacional de Estadísticas, de 7.048.765 causas al año 2018 y con una competencia territorial extendida prácticamente en todas las comunas del país, salvo contadas excepciones.

Cabe resaltar que en los últimos procesos electorales, con voto obligatorio, a modo de ejemplo, el año 2005 se recibieron 252.436 denuncias, el año 2006 se recibieron 254.377 denuncias y el año 2010 se recibieron 189.354 denuncias.

Al respecto debemos indicar que la participación del Juzgado de Policía Local en el proceso plebiscitario lo será, de las dos etapas, al menos en la primera y, eventualmente, en la segunda, por cuanto el Decreto con Fuerza de Ley N° 2, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios (LOCVPE), publicada en el Diario Oficial el 06 de septiembre de 2017 y que “regula los procedimientos para la preparación, realización, escrutinio y calificación de los plebiscitos y de las elecciones de Presidente de la República y parlamentarios. Además, establece y regula las juntas electorales”, contempla en el Título VII un conjunto de normas destinadas a regular sanciones y procedimientos infraccionales.

Sobre lo señalado conviene precisar que los Juzgados de Policía Local intervendrán tanto en el procedimiento infraccional establecido en la LOCVPE como en el procedimiento plebiscitario regulado en el texto constitucional, por lo que podemos distinguir:

A. En el plebiscito nacional: regulado en el nuevo artículo 130 y siguientes de la Constitución pues, en virtud del artículo 157 de la LOCVPE, se establece que “el conocimiento de las infracciones sancionadas en los artículos 151 y 152, corresponderá al Juez de Policía Local de la comuna donde se cometieron tales infracciones, de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley N°18.287, y siempre que este fuere abogado. En caso contrario deberá ocurrirse al juez de Policía Local abogado de la comuna más cercana”.

A su vez, el artículo 151 establece que “el delegado de la junta electoral o el miembro de una mesa receptora de sufragios o de un colegio escrutador que no concurriere a sus funciones sufrirá la pena de multa a beneficio municipal de dos a ocho unidades tributarias mensuales, salvo que teniendo una excusa válida de las señaladas en el artículo 49, no hubiese podido presentarla oportunamente”, y el artículo 152 prescribe que “quienes perciban maliciosamente los bonos a que se refieren los artículos 53 y 94, sufrirán la pena de presidio menor en su grado medio a presidio mayor en su grado mínimo, sin perjuicio del reintegro de las sumas percibidas indebidamente”.

El citado artículo 152 no resulta aplicable en materia de policía local, toda vez que el único órgano llamado a conocer de los delitos, por disposición constitucional y legal, es el Ministerio Público, por ello el texto normativo debería adecuarse a dicha situación, eliminando la referencia a dicho artículo en el antes dicho artículo 157. El antiguo artículo 144 (en la anterior numeración de la ley, antes del texto refundido de 2017) daba competencia al Juez de Policía Local para conocer las infracciones al artículo 139, que sancionaba a quienes no concurrieren a emitir su voto. Sin embargo, cuando la Ley N° 20.568 (que regula la inscripción automática) sustituyó el texto del antiguo artículo 139 por otro distinto, que tipificaba el delito de “percepción maliciosa de bonos”, no eliminó, a su vez, la referencia a dicho artículo 139 en el 144 (hoy 157), otorgando erradamente competencia al Juez de Policía Local en una materia cuyo conocimiento corresponde a los tribunales penales. En efecto, la percepción indebida de bonos es un delito, cuya pena asignada va de presidio menor en su grado medio a presidio mayor en su grado mínimo y son, por tanto, necesariamente de competencia de dichos tribunales. Dicho error se mantuvo al dictarse el año 2017 el texto refundido de la Ley N° 18.700 (DFL 2, de 06 de septiembre de 2017) que, al alterar su numeración, asignó a tal norma el artículo 1521.

Debido a ello, en nuestra ley electoral se pueden reconocer tres tipos de procedimientos:

1. Un procedimiento administrativo, a cargo del Servicio Electoral, para conocer de las infracciones administrativa sancionadas en los artículos 136, 137, 138 y 139 y, en general, la fiscalización de lo dispuesto en el párrafo 6, del Título I, de conformidad a su ley orgánica.

2. Un procedimiento penal, para los variados delitos contemplados por infracciones a la ley electoral, a cargo del Ministerio Público que, de acuerdo con el artículo 156, produce acción pública.

3. Y un procedimiento infraccional o contravencional, conociendo el Juez de Policía Local dos tipos de infracciones:

a. De las infracciones en contra de los delegados de la junta electoral, miembros de los colegios escrutadores y de los vocales de las mesas receptoras de sufragios que “no hubieren concurrido a desempeñar sus funciones”, teniendo legitimación activa para denunciar los presidentes de las juntas electorales, a los cuales, conforme al artículo 151, se le podrá aplicar la pena de multa, a beneficio municipal, de dos a ocho Unidades Tributarias Mensuales (UTM), salvo que teniendo una excusa válida no hubiese podido presentarla oportunamente (en el artículo 49 se regulan las excusas que deberán ser presentadas, dentro del plazo de tres días hábiles, contados desde la fecha de la publicación del acta de designación, por escrito, ante el secretario de la junta electoral respectiva, fundada en las causales indicadas en la norma), y

b. De las infracciones en contra de los miembros y delegados de las juntas electorales, miembros de los colegios escrutadores y de los vocales de las mesas receptoras de sufragios que “hubieren incurrido en omisiones en el cumplimiento de sus funciones” (artículo 162), teniendo legitimación activa para denunciar el director del Servicio Electoral, los que podrán ser sancionados con las multas genéricas, contempladas en el artículo 155, es decir, a toda infracción que no tenga señalada una pena especial podrá aplicársele una multa de cinco a 50 UTM. 

De lo anterior, algunos aspectos relevantes de destacar:

1. El procedimiento aplicable para conocer de las infracciones es el contemplado en la Ley N° 18.287, sobre tramitación ante los Juzgados de Policía Local, y siempre que el juez fuere abogado, caso contrario deberá formularse la denuncia ante el Juez de Policía Local abogado de la comuna más cercana. Debemos recordar que alrededor de cinco o seis comunas del país carecen de Juez de Policía Local abogado, pese a que la Ley N° 19.777 y la Ley N° 20.554 dispusieron la creación de juzgados de policía local en todas las comunas del país. 

2. La prescripción, en este tipo de infracciones, será de un año contado desde la fecha de la elección correspondiente (artículo 163), haciendo excepción (como en otros cinco casos especiales) al artículo 54 del Decreto 307, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 15.231, sobre Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local, que la fija en un plazo de seis meses.

3. La denuncia la efectuará el presidente de la Junta Electoral o el director de Servicio Electoral mediante una nómina que será presentada al Juzgado de Policía Local, el cual deberá fijar un día y hora para recibir, en audiencia, a los denunciados, de conformidad al procedimiento simple contemplado en la Ley N° 18.287, es decir, denuncia-audiencia-sentencia inmediata.

B. En el plebiscito constitucional: conforme al nuevo artículo 139 del texto constitucional, “el ciudadano que no votare será penado con multa a beneficio municipal de ½ a 3 unidades tributarias mensuales. No incurrirá en esta sanción el individuo que haya dejado de cumplir su obligación por enfermedad, ausencia del país, encontrarse el día de la elección o plebiscito en un lugar situado a más de doscientos kilómetros de aquel en que se encontrare inscrito o por otro impedimento grave debidamente comprobado ante el juez competente, quien apreciará la prueba, de acuerdo a las reglas de la sana crítica. Las personas que durante la realización de una elección o plebiscito desempeñen funciones que encomienda esta ley, se eximirán de la sanción establecida en el presente artículo remitiendo al juez competente un certificado que acredite esta circunstancia".

En consecuencia, además de las acciones infraccionales indicadas en la letra A precedente, en el caso del plebiscito constitucional, y siendo el voto obligatorio, conocerán de la multa por no comparecer a votar los ciudadanos. Nada dice la ley en cuanto al procedimiento aplicable, por lo que entendemos resultará aplicable el procedimiento simple de la Ley N° 18.287 a que hemos hecho referencia.

La norma no establece criterios para la aplicación proporcional de la multa, razón por la cual, y al no existir antecedentes previos, debería ponderarse en cada caso, pudiendo recorrer la multa en toda su extensión o las alternativas contempladas en la Ley 18.287, sobre tramitación ante los Juzgados de Policía Local.

La norma nada dice en relación con el tribunal competente, sin embargo, entendemos que lo será del lugar donde se cometió la infracción, es decir, aquel del lugar donde el elector tenga registrado su domicilio electoral, que deberá ser informado por el Servicio Electoral al momento de efectuar la denuncia respectiva.

Sería importante, para avanzar en mejoras al sistema infraccional electoral y hacer más ágil y expedita la aplicación de la norma, considerar en el futuro lo siguiente:

a) En atención a la cantidad considerable de denunciados sería relevante avanzar en el proyecto de ley signado con el Boletín N° 11901-07, que vendría a consagrar el domicilio electrónico, con lo cual las notificaciones podrían realizarse a dicho domicilio o, en su defecto, que las notificaciones sean de cargo del Servicio Electoral mediante su inclusión en un medio de circulación nacional o bien mediante un sitio web, como ocurre en modelos comparados, como en el sistema argentino, que contempla un Registro de Infractores Electorales que permite el almacenamiento de la sentencia y, a la vez, formas efectivas de cumplimiento de la multa impuesta.

b) De la misma forma, una técnica legislativa más acorde sería incorporar como exención de responsabilidad la justificación de no haber concurrido a votar, por lo que resulta más ajustado a los principios del derecho contravencional consagrar que queda exento de responsabilidad infraccional la justificación adecuada de su no asistencia a emitir el voto.

c) Se presenta también un problema práctico, entre las funciones que debe cumplir el secretario(a) del Juzgado de Policía Local y las funciones contempladas en el artículo 60 de la LOCVPE, que “a partir de las nueve horas del segundo día anterior a la elección o plebiscito, en cada recinto de votación iniciará sus funciones una oficina electoral dependiente de la respectiva junta electoral, que estará a cargo de un delegado que designará dicha junta”, imponiendo una carga pública que podría resultar incompatible con la función jurisdiccional que puede llegar a desempeñar en el tribunal.

d) Sería relevante también integrar mediante un sistema telemático a todos los organismos gubernamentales que intervienen en el proceso, a fin de evitar dualidades de actuaciones.

e) Por último, emitir reglas de difusión claras en relación a la normativa sancionatoria, de forma que los electores tengan información oportuna, de utilidad y relevante en su actuación ante el Juzgado de Policía Local, por ejemplo, formulario único de descargos en la respectiva página web y en línea.

* Andrés Eduardo Celedón Baeza es abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción, magíster en Derecho por la U. Degli Studi di Génova y máster en Economía y Derecho del Consumo de la U. Castilla La Mancha. Actualmente se desempeña como docente de Derecho Procesal Civil y Derecho de Policía Local, además de integrante del Centro de Regulación y Consumo de la U. Autónoma de Chile y de Red Procesal de Investigadores.


1 Se agradece la opinión vertida sobre este punto al Capítulo Regional del Ñuble en la exposición del Instituto Nacional de Jueces de Policía Local en la Comisión del Senado a propósito del proyecto contenido en el Boletín Legislativo N° 13.105-06.

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