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Estado de catástrofe y “medidas extraordinarias de carácter administrativo”: una propuesta de interpretación

“...La requisición de bienes es un concepto constitucionalmente no definido. En la dogmática, puede implicar el forzar a una persona, de forma temporal, a otorgar el uso de bienes o prestar ciertos servicios, o también puede significar la transferencia forzosa del dominio de algún bien...“

Lunes, 23 de marzo de 2020 a las 9:45
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Andrés Peñaloza

El Presidente de la República, por medio del Decreto N° 104 del 18 de marzo de 2020, publicado en una segunda edición del Diario Oficial del mismo día, ha declarado el estado de excepción constitucional de catástrofe. Una de las potestades que le entrega la Constitución es la de dictar “medidas extraordinarias de carácter administrativo”. Como ha dicho el profesor Cea, tal término puede “tener [un] sentido amplio como no implicar nada realmente relevante”1. Pues bien, ¿qué debe entenderse por dicha expresión? La dogmática que he podido consultar suele no dar una explicación de esta expresión2. Dado lo anterior, intentaré ofrecer una interpretación de ella.

Las potestades presidenciales en el estado de catástrofe

Declarado el estado de catástrofe, el Presidente3 puede (art. 43, inc. 3, CPR):

a) Restringir la “libertad de locomoción” (movimiento; p. ej., declarar toque de queda);
b) Restringir la “libertad de reunión”;
c) “Requisar bienes” (con posterior obligación de indemnizar, art. 45, inc. 2, CPR);
d) Establecer “limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad” (con posterior obligación de indemnizar, art. 45, inc. 2, CPR), y
e) Adoptar “medidas extraordinarias de carácter administrativo”.

Este listado contiene algunos elementos de más fácil aplicación o interpretación que otros.

Las restricciones a las libertades y derechos suelen entenderse más fácilmente en este contexto. Dentro de la cultura legal se comprende de forma no problemática que las potestades de “restringir la libertad de locomoción” o la “libertad de reunión” son competencias para mandar o prohibir cualquier tipo de actos que pueda ser expresión de tales derechos. Por ejemplo, se pueden prohibir todas las reuniones en espacios públicos durante cierto lapso, dentro de cierto territorio, y esa prohibición es una expresión de la potestad de “restringir la libertad de reunión”. Lo mismo, mutatis mutandis, puede decirse de la potestad de limitar el ejercicio del derecho de propiedad.

La requisición de bienes es un concepto constitucionalmente no definido. En la dogmática, puede implicar el forzar a una persona, de forma temporal, a otorgar el uso de bienes o prestar ciertos servicios, o también puede significar la transferencia forzosa del dominio de algún bien4. En Chile, la Ley 18.415, Orgánica Constitucional de Estados de Excepción (LOCEE) regula la requisición (art. 17 y ss.), pero no define ni permite entender claramente qué se entiende por tal concepto. Como sea, parece claro que la requisición es (en cualquiera de sus significados), al mismo tiempo, una afectación al derecho de propiedad.

Finalmente, llegamos el concepto problemático objeto de esta opinión: las “medidas extraordinarias de carácter administrativo”.

La Constitución no define qué es una “medida extraordinaria de carácter administrativo”. La potestad en análisis es otorgada al Presidente directamente por la Constitución y no tiene especificaciones en la LOCEE. En consecuencia, no tenemos, en principio, más elementos de análisis que los que provee el propio texto.

En este intento de interpretación (sin duda esto merece mayor detención), sostendré que las “medidas extraordinarias de carácter administrativo” a que se refiere art. 43, inc. 3, de la CPR deben entenderse como i) cualquier acto administrativo del Presidente de la República ii) contrario al, o fuera del, Derecho ordinario, iii) dictado dentro de un estado de catástrofe, iv) destinado a restablecer la normalidad constitucional y v) que no afecte derechos distintos que los de reunión, locomoción o propiedad. Estos cinco elementos (copulativamente) son las condiciones necesarias que debe satisfacer una medida de caer bajo el concepto del referido inciso.

En primer lugar, se trata de un acto del Presidente de la República, pues a él se le confiere la potestad, lo que es coincidente con el hecho de que el Presidente es el Jefe de Estado, teniendo a su cargo el gobierno y la administración (art. 24, CPR). El contenido del acto puede ser cualquiera mientras satisfaga las cinco condiciones señaladas; es decir, usando la nomenclatura de la Ley 19.880 podría contener decisiones, dictámenes, declaraciones de juicio, constancia o conocimiento, etc. Para la calificación de la medida como “administrativa” considero que debe primar la comprensión orgánica y no la funcional del Derecho Administrativo5. Lo anterior, especialmente porque las medidas administrativas extraordinarias pudieran implicar la dictación de reglas (normas) generales aplicables a toda o parte de la población, lo que, como es evidente, es un acto funcionalmente de legislación, aunque sea temporal.

En segundo lugar, que sea una medida extraordinaria quiere decir —partiendo por lo más trivial— que no es un acto administrativo ordinario. Esto puede ocurrir, lo que ya no es trivial, en dos casos: cuando en circunstancias ordinarias no existe dicha potestad o cuando, existiendo, su ejercicio debe seguir ciertas reglas (procedimientos o requisitos) que no se seguirán —lícitamente— en su ejercicio extraordinario. Si las medidas que tome el Presidente a título de extraordinarias estuvieran en la ley, o se tomaran siguiendo el procedimiento legal, no serían extraordinarias ni tendría sentido dicha caracterización. Solo tiene sentido la calificación de “extraordinarias” porque son medidas contrarias o fuera del Derecho en circunstancias de normalidad jurídica6. Con todo, estas medidas tienen como límite, desde el punto de vista orgánico del Estado, “las competencias y el funcionamiento de los órganos constitucionales” (art. 44, CPR). Así, por ejemplo, una medida administrativa extraordinaria no podría afectar (en el sentido de restringir o limitar) las potestades, constitucionales o legales del Banco Central o del Congreso Nacional, pues dichos órganos han sido establecidos por la Constitución; son “órganos constitucionales”7. Desde el punto de vista del contenido de la medida, su límite son los derechos constitucionales sin autorización de afectación, como diré en seguida.

En tercer lugar, debe tratarse de una medida dictada dentro de la vigencia de un estado de catástrofe (cfr. art. 43, inc. 3, CPR).

En cuarto lugar, la Constitución ordena que la medida tenga por finalidad restablecer la normalidad institucional (cfr. art. 43, inc. 3, CPR). Esto determina no solo el carácter temporal de los efectos del acto, sino también permite fijar un criterio —no de fácil aplicación, pero existente— para distinguir entre actos constitucionales e inconstitucionales. Podría ocurrir que un acto afecte el derecho de reunión, locomoción o propiedad, lo que está permitido, pero que no tenga relación alguna con restablecer la normalidad institucional (mediata o inmediatamente), lo que está prohibido; en tal caso podría recurrirse ante los tribunales de justicia (cfr. art. 45, CPR), particularmente a través de los recursos de protección y amparo8, entre otras acciones disponibles.

En quinto lugar, debe tratarse de un acto que no afecte derechos constitucionales diferentes de los de reunión, locomoción y propiedad. La regla la he planteado negativamente (“no afecte”) porque contiene dos casos posibles: actos administrativos extraordinarios que no afecten ningún derecho constitucional (si ello fuere concebible, creo que lo es) y otros que afecten de forma permitida (restringiendo) los derechos de reunión, locomoción y propiedad. En efecto, este tipo de medidas no pueden afectar derechos sin autorización del texto constitucional. Los estados de excepción no suspenden el Estado de Derecho, sino que deben su nombre (“excepción”) porque permiten, a diferencia de las situaciones de normalidad jurídica, afectar “derechos y garantías constitucionales” (específicas) por existir una alteración del “normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado” (art. 39, CPR). Los derechos y garantías que pueden verse afectados están expresamente señalados en cada estado de excepción (cfr. art. 39-45, CPR).

La requisición como caso paradigmático de una medida administrativa extraordinaria

Como anticipé, considero que el ejemplo paradigmático —a nivel constitucional— de una medida extraordinaria de carácter administrativo es la requisición de bienes.

Antes de explicar por qué pienso esto, hago una advertencia. El inc. 3 del art. 43 de la CPR no debe leerse como un listado de potestades cuyos objetos se excluyen mutuamente. Por ejemplo, una restricción a la libertad de locomoción (p. ej. un toque de queda) puede afectar también la libertad de reunión (si impide la congregación de personas en algún lugar). En el mismo sentido, una requisición (nombre de un acto tipo específico) afecta al derecho de propiedad. Además, la “requisición” es un acto, mientras que las afectaciones a ciertos derechos (reunión, locomoción, propiedad) son consecuencias de actos, lo que muestra que esta enumeración de elementos no se refiere a cosas dentro de un mismo nivel de análisis (p. ej. enumeración de actos), sino en dos niveles distintos (actos y efectos de actos). En consecuencia, no iría al caso analizar este inciso pensando que “el legislador no es redundante”, pues sí lo es9.

Teniendo presente aquello, la requisición se muestra como un ejemplo de lo que la Constitución pareciera querer decir al hablar de “medidas administrativas extraordinarias” (nombre que designa un conjunto de actos posibles): la requisición de bienes, en la normalidad jurídica (no-excepción) está prohibida por la misma Constitución, pues no se puede privar a nadie de un bien (o de sus atributos o facultades), sino mediante expropiación, y solo se puede tomar posesión del bien previo pago de la indemnización respectiva (art. 19, N° 24, inc. 3 y 5, CPR), lo que no ocurre con la requisición, donde la toma de posesión es anterior a la indemnización o a la acción judicial respectiva en caso de desacuerdo sobre esta (cfr. art. 17-21, Ley 18.415).

La requisición expresa, a mi juicio, la naturaleza de las medidas administrativas extraordinarias a nivel del texto constitucional, por lo que es un buen punto de apoyo para entender la potestad constitucional comentada.

* Andrés Peñaloza Muñoz es abogado y licenciado en Derecho de la Universidad Católica. Ha sido profesor del Departamento de Derecho Público de la U. Alberto Hurtado y de Lógica (Derecho) en la UC, entre otros. Actualmente es abogado consultor de Cubillos Evans Abogados y su práctica está centrada en materias de Derecho Público y Energía.


1 Cea (2013), Op. cit., p. 222.
2 He consultado los siguientes textos (por espacio solo indicaré ciertos datos): Zuñiga (2014), en
Estudios Constitucionales; Juica, Madrid (2010), en Tesis UCH; Cea (2013), ya citado; Ríos (2002), Pfeffer (2002) y Fernández (2002), todos en Ius et Praxis; Silva (2018), en Rev. Chil. Derecho; Ríos (2009) en Estudios Constitucionales; Pallavicini (2012) y Rubano (2015), ambos en Rev. Der. Público.
Nótese que es una potestad presidencial, no del jefe de Defensa Nacional, salvo que exista delegación expresa de esta facultad, conforme al art. 6 de la Ley 18.415. En el Decreto N° 104 no ha existido dicha delegación.
Cfr. Nava Negrete, Alfonso (2009): “La requisición administrativa”, en Estudios Administrativos, Ed. UNAM, p. 429 y ss. El autor, mexicano recoge conceptos de la doctrina francesa y de otros países. Sobre el carácter no definido del concepto en la Constitución chilena, aunque inclinado por la noción de “privación”, véase Cea, José Luis (2013), Derecho constitucional chileno. Tomo III., Ed. UC, Santiago, p.216.
5 Es decir, no debe calificarse el acto o la medida como “administrativo/a” mirando la función de su contenido, sino su emisor (Presidente como cabeza de la Administración), pues el contenido de estos actos destinados a restablecer la normalidad puede ser bastante amplio. Lo anterior, porque además no ha mostrado ser fértil la discusión sobre qué es “administrativo” en oposición a “gubernamental”, “penal”, “civil”, etc. Véase, además, la nota siguiente sobre “excepcional” y función legislativa.
6 Es ilustrativo, para trazar una noción de lo “extraordinario” (o “excepcional”) como opuesto a lo “ordinario” (o lo “general”), el art. 3 de la Ley 16.282 que fija disposiciones para casos de sismos o catástrofes, entre otras cosas. Dicha norma autoriza al Presidente de la República a “dictar normas de excepción” de diversos cuerpos legales. En este caso, a diferencia de la habilitación constitucional, las potestades de excepción están sujetas a casos detallados en el artículo indicado. El concepto de “excepcional” no está definido, pero su operatividad en el texto legal muestra que “lo excepcional” está dado porque se autoriza al Presidente a usar potestades que normalmente no tiene o a usar las que sí tiene, pero obviando la forma o procedimiento legal. P. ej., se le otorga la potestad de dictar actos funcionalmente legislativos como regular (autorizando) la condonación de impuestos o de créditos fiscales en la zona afectada (cfr. letra d) o de transferir de un ítem a otro sumas de dinero del presupuesto nacional (art. 9), ambas típicas materias de ley, o designar autoridades (sin los procedimientos requeridos, según parece ser el sentido de la norma, cfr. letra a).
Lo anterior no significa que no pueda haber superposición de potestades, pero este es un problema que no puedo tratar aquí.
8 A esta acción constitucional se refería, más expresamente, el art. 14 del Decreto Ley N° 1553 de 1976 (Acta Constitucional N° 4), antecedente de la redacción de nuestros estados de excepción.
9 En realidad, dicha idea (la no-redundancia del legislador o “la operatividad” independiente de todas las reglas del sistema jurídico) probablemente siempre ha sido empíricamente falsa, como lo muestra desde antiguo, sin ir más lejos, el final del Mensaje del Código Civil, donde Bello explica que la falta de comprensión de los lectores lo motivó a incluir muchas reglas ya contenidas en otras (“corolarios”), es decir, redundancias normativas, como “el sabio legislador de las partidas”. Sobre el ideal de la “operatividad del sistema jurídico” (entre otros), véase Nino, Carlos (1989), Consideraciones sobre la dogmática jurídica, Ed. UNAM, especialmente p. 88 y ss.
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