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Permisos de construcción: entre la publicidad y la certeza jurídica

"...La decisión de la Corte Suprema en el caso 'Punta Piqueros' vino a derribar la doctrina clásica: haciendo aplicación de la LOCM y la LBPA, y no de la normativa específica urbanística, precisó que es posible que ciertos permisos de edificación deban publicarse 'dadas sus particularidades, que por circunstancias específicas se relacionan con el interés general de la comuna'..."

Martes, 11 de febrero de 2020 a las 10:05
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Alejandra Aránguiz y Cristóbal Millar

¿Es extemporánea la interposición de un reclamo de ilegalidad contra el otorgamiento de un permiso de construcción superado con creces el plazo de 30 días estipulado en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM)?

A esta pregunta, de aparente obviedad, subyace una de las cuestiones más controvertidas del derecho urbanístico nacional en la última década: la publicidad de los permisos de construcción y la forma en que impacta al sistema recursivo. Esto, por cuanto dicho sistema está supeditado a plazos de ejercicio que comienzan a computarse a partir de un hito que, en el derecho urbanístico, hoy está en entredicho: ¿es la dictación, la notificación o la publicación del acto administrativo la que lo marca?

Esta precisamente fue una de las cuestiones que —como delata la historia de la normativa— motivó al legislador a dictar la Ley 19.878, en 2003, mediante la cual se incorporó un artículo sobre la publicidad de estos actos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), reglamentado, a su vez, en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). No obstante, esto no ha zanjado los conflictos, toda vez que existiría una tensión en la aparente colisión de la normativa a la cual hay que echar mano para la resolución de estos casos:

a) Como es de público conocimiento, en el ámbito del derecho urbanístico existe una multiplicidad de recursos. En efecto, un permiso de construcción puede ser impugnado ante el mismo director de Obras Municipales (DOM), el alcalde, la seremi de Vivienda y Urbanismo, la Contraloría General de la República y los tribunales de justicia.

La LOCM contempla el reclamo de ilegalidad municipal (RIM) con un plazo para recurrir de 30 días, contados desde la notificación o publicación del acto que causa agravio. El mismo plazo contempla la acción constitucional de protección en su auto acordado. Por su parte, la potestad de invalidación puede ejercerse por la autoridad administrativa dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto, conforme a la Ley de Bases de procedimientos Administrativos (LBPA).

b) La LBPA como normativa supletoria de actos administrativos, tal como lo es el permiso de construcción, establece la clásica distinción entre actos administrativos singulares y generales para determinar la obligatoriedad de su notificación o publicación respectivamente.

c) Finalmente, la normativa urbanística contempla un sistema de publicación voluntaria de los permisos. Luego, identifica la notificación como la regla general.

Frente a lo anterior, la respuesta intuitiva es que —por aplicación del principio de especialidad— la normativa urbanística solamente exige la notificación al titular y cierta publicidad por parte de la municipalidad, pero contempla la publicación como un acto excepcional y voluntario del particular. A mayor abundamiento, esto se vería reforzado en que el permiso de edificación sería un acto administrativo de efectos singulares, por ende, solamente debe notificarse al particular conforme a la LBPA y, para efectos de terceros, el plazo de impugnación comienza a correr desde su dictación.

No obstante, la decisión de la Corte Suprema en el caso “Punta Piqueros” vino a derribar esta doctrina clásica: haciendo aplicación de la LOCM y la LBPA, y no de la normativa específica urbanística, precisó que es posible que ciertos permisos de edificación deban publicarse “dadas sus particularidades, que por circunstancias específicas se relacionan con el interés general de la comuna”. Por ende, la interposición del recurso transcurridos los 30 días no podía considerarse extemporánea, toda vez que no existe un momento cierto a partir del cual computar el plazo de un acto que debía publicarse, quedando la autorización urbanística endeble frente a la impugnabilidad de terceros sin un plazo cierto.

Recientemente, la Corte Suprema, en el bullado caso “Inmobiliaria Nueva el Golf con I. Municipalidad de Las Condes”, hizo frente a esta pregunta nuevamente y reconoció que la regla general es que el permiso de construcción no se notifica a terceros ni se publica, razón por la cual los 30 días se contarían desde la dictación del acto. No obstante, revisitó la doctrina “Punta Piqueros”, esta vez para dar cuenta de que no existirían especificidades que hayan hecho exigibles su publicación conforme a la LBPA y, por ende, acogiendo —correctamente a nuestro entender— la extemporaneidad de la reclamación, pero dejando abierta la posibilidad de que en otros casos sí exista dicha especificidad y la publicación sea exigible.

Es menester señalar que la Corte nuevamente omitió efectuar un análisis más acabado a las razones por las cuales elude el principio de especialidad y aplica de forma directa una normativa de igual jerarquía que —como ella expresamente indica— tiene el carácter de supletoria.

Lo anterior deja al descubierto la incierta situación actual: un desarrollador de proyecto que sigue al pie de la letra la normativa urbanística no se encuentra a salvo de futuras impugnaciones, incluso habiendo transcurrido con creces los 30 días del RIM y acción de protección o, eventualmente, los dos años de la invalidación (véase el caso “Inmobiliaria del Puerto con Alcalde Sharp”). Esto, por cierto, burla la intención del legislador de hacer la publicación del permiso voluntaria y de otorgar cierto grado de certeza a la inversión inmobiliaria.

Así, la publicación o no del permiso de construcción queda supeditada a lo que determine casuísticamente la Corte Suprema acudiendo al concepto indeterminado del “interés general” y, eventualmente, cuando el lapso temporal entre el otorgamiento del permiso, el inicio de obras y su impugnación sea excesivamente distanciado, provocando que la edificación sea impugnada cuando ya esté construida y en proceso de recepción (como, de hecho, ocurrió en “Punta Piqueros”). Esta situación de incerteza va en perjuicio de todos y merece ser revisada.

* Alejandra Aránguiz Sánchez y Cristóbal Millar Bruna son abogados de Barros y Errázuriz.

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