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Observatorio Jurisprudencial del Programa de Derecho Administrativo Económico UC analiza más de mil sentencias:

Disparidad de criterio de la Corte Suprema en materia administrativa se mantiene en casos de 2019

El estudio incluye 30 áreas y extiende la investigación que el año pasado revisó fallos del máximo tribunal en la última década. Aunque se identifican ciertas unificaciones de tendencias, aún hay inconsistencias de las salas o los ministros ante casos considerados idénticos, como los referidos a la estabilidad laboral de funcionarios públicos a contrata, la regularización de aguas o los plazos de la Administración para responder a los ciudadanos.

Domingo, 01 de marzo de 2020 a las 7:25
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Alejandra Zúñiga C.

En marzo pasado se publicó, no sin polémica, su primera versión: un estudio sobre más de 900 fallos de la Corte Suprema en una veintena de materias significativas para el Derecho Administrativo en la última década. Para este mes se prepara una nueva entrega que revisa los mismos temas, suma otros 10 y analiza unas 1.500 sentencias, nuevamente a cargo del Observatorio Jurisprudencial del Programa de Derecho Administrativo Económico (PDAE) de la U. Católica y en el que se vuelven a identificar inconsistencias de posturas en un número relevante de casos idénticos, aunque con cambios: hay salas del máximo tribunal o controversias en específico donde se unificaron decisiones.

Uno de ellos es el relativo al régimen de los funcionarios públicos a honorarios y el Código del Trabajo, que pasó de ser un ejemplo de esta vacilación a mostrar estabilidad. Durante seis años la tendencia fue no aplicar la normativa laboral, entre 2014 y 2018 esa tesis se invirtió, para comenzar luego un vaivén hasta mayo de 2019. A partir de esa fecha la Cuarta Sala del máximo tribunal asentó un criterio uniforme: no aplicar tal regulación —que se ha expresado en 32 sentencias—, siendo los votos disidentes solo los de la ministra Gloria Ana Chevesich, que desde el inicio del sondeo ha mantenido la misma postura.

La tutela laboral de estos mismos trabajadores y la competencia de los tribunales laborales es, en tanto, uno de los nuevos temas incluidos. ¿El resultado? Pese a que la Cuarta Sala zigzagueó levemente hasta mediados de 2015, no fue sino hasta noviembre pasado, y tras 15 sentencias idénticas, que la constancia que se había evidenciado en la materia se rompió, al determinarse que dichas cortes especializadas eran incompetentes para resolver tales controversias. Lo inusual del caso es que fue fallado por una integración extraordinaria de la Primera Sala.

“La Corte Suprema demuestra aquí desorganización, pero también una gran falta de sensibilidad en este tema, que fue el que originó todo el conflicto con el Tribunal Constitucional”, dice el académico y autor del estudio, Alejandro Vergara Blanco, y agrega: “Después del desgaste institucional, del encuentro de los ministros, de los presidentes de los tribunales, del esfuerzo por mantener una línea de esa sala, por una inadvertencia administrativa deja todo en nada y se produce este cambio jurisprudencial”.

En términos generales asegura que hay dos salas que tienen un comportamiento de alta estabilidad: la Segunda o Penal, “que siempre ha sido consistente en su creación o conducta jurisprudencial”, y la Cuarta o Laboral. Sin embargo, reitera que la Tercera o Constitucional —cuyos fallos corresponden al 80% del estudio—“sigue siendo altamente zigzagueante en varios temas, tanto la sala en sí misma como sus ministros”.

Se mantiene la disparidad de criterio

Donde no se ha visto un nuevo comportamiento es en lo relativo al término anticipado de los empleos a contrata en el sector público, ya que durante 2019 se mantuvo la tendencia de constante zigzaz, la mayoría de las veces con votos en contra.

Pese a que al final del período se observa una cierta línea jurisprudencial —de las 76 sentencias analizadas, las últimas 23 rechazan la situación—, Vergara cree que se debe esperar a ver lo que suceda durante este año, considerando que se trata de un caso donde los ministros tienden a cambiar de criterio, salvo María Eugenia Sandoval, a favor de aceptar el término anticipado, y Sergio Muñoz, en la tesis contraria.

“A pesar de la actitud cuidadosa de ambos por sus propias tendencias, esto no logra evitar la alta inestabilidad de la (Tercera) Sala, por los constantes cambios de los demás”, señala.

La situación es similar al analizar los tiempos que tiene la Administración para responder solicitudes. En la última década la Corte Suprema se ha debatido entre tres posturas, con una mayoritaria: el llamado decaimiento, que otorga dos años. Así, desde 2018 se han resuelto cinco casos, tres por este último criterio y el resto a favor de la inexistencia de plazos, algunos con el voto disidente de Sergio Muñoz, quien defiende la alternativa, casi en desuso, que obliga a respetar los distintos protocolos señalados en la ley.

“Acá hay un desorden completo, no hay una postura consistente, porque tanto la sala cambia entre tres posiciones, como lo ministros también lo hacen”, dice, y añade: “Lo curioso es que no perciben la inconsistencia en la que incurren y eso es preocupante, porque significa que no observan bien la ratio decidendi”.

“Al no respetar sus propios precedentes dan un pésimo ejemplo al resto de los jueces”

Ya en la investigación anterior se había especulado que estos constantes movimientos tendrían su razón de ser tanto en la integración de las salas, con la inclusión de abogados integrantes que pueden defender otras tesis y, con ello, modificar mayorías y generar una jurisprudencia distinta, como por los propios vaivenes de los magistrados.

“Los jueces creen que su independencia llega a tal punto que tienen el arbitrio de poder cambiar su opinión en casos idénticos y no dar explicaciones a nadie”, señaló Vergara en esa oportunidad, lo que fue rebatido por el entonces vocero de la Corte Suprema, Lamberto Cisternas: "Nosotros no creemos nada. Nosotros estamos frente al caso concreto y lo resolvemos. Entonces, eso es suponer una mala intención de los ministros o un empoderamiento indebido".

Esta segunda versión del estudio, que se declara como consecuencia de aquellas repercusiones, busca determinar si hubo reacciones de parte de la judicatura.

¿Algunas conclusiones? Según su responsable, hay varios ministros que siguen incurriendo en esta actitud, “y el sistema institucional no dispone de herramientas, hasta ahora, o no las ejerce de un modo adecuado, para impedirlo”. Y aunque dice que es difícil especular sobre las causas, “cualquiera sea la razón por la que un juez rompe sus precedentes, luego vuelve a romperlos y retorna a su criterio primero, está atentando contra la adjudicación que democráticamente se le ha dado como misión”.

“Al no respetar sus propios precedentes dan un pésimo ejemplo al resto de los jueces, que creen que su independencia es tal que pueden apartarse de los precedentes generados por los tribunales superiores”, agrega.

Igualmente, estima que al interior del Poder Judicial existe una cultura que tolera estos vaivenes, “a pesar del grave daño que le hacen a los justiciables y que podría llegar a calificarse de corporativismo”. Eso queda en evidencia, señala, cuando los zigzag son fruto del cambio de integraciones de las salas y no de la conducta individual de un juez.

En este último caso, asegura, la solución pareciera ser más difícil, “pues significaría establecer ciertas medidas administrativas de revisión de causas sobre unas mismas materias por los mismos jueces anteriores. Pero sería de una gran generosidad democrática que eso se hiciese a partir de reglas autogeneradas y evitar que sea impuesto por una ley o una nueva Constitución”.

Derechos de aguas: unificación y disparidad

Otro tema incorporado en esta edición es el que define el plazo para interponer un recurso de amparo con el objeto que los tribunales eliminen los obstáculos que tiene un titular de derechos de aguas. Aunque la ley establece que para poder presentar esta acción deben ser hechos recientes, el problema surge al definir dicho concepto. Los criterios actuales son cuatro: la antigüedad debe ser inferior a dos años y medio, a un año, a siete meses o no exigir plazo. Esta última es la tesis asentada desde 2016 por la Tercera Sala.

Por el contrario, al tratarse de la regularización de derechos de aguas, que afecta a pequeños agricultores, usuarios rurales y comunidades indígenas, la controversia se mantuvo durante el año pasado con cuatro casos, siendo el resultado equitativo para cada tesis.

“Sigue siendo inestable tanto la jurisprudencia como los ministros, porque algunos incluso van cambiando sus posiciones históricas”, comenta Vergara, aunque vuelve a destacar a Sergio Muñoz y María Eugenia Sandoval como consistentes en sus criterios, si bien nuevamente en veredas contrarias: el primero por aceptar y la segunda por rechazar.

Algunas materias donde se mantiene el zigzag

De los 30 temas incluidos en el estudio, en esta ocasión se analizaron 15 de ellos. ¿En cuáles se mantuvo una actitud zigzagueante durante 2019?

Término anticipado de los empleos a contrata: por definición legal, se trata de una relación laboral que tiene carácter transitorio, por lo que el conflicto surge cuando el organismo concluye el acuerdo antes del tiempo originalmente estipulado, ya que en muchas ocasiones se asimila el concepto de “transitoriedad” al de “precariedad”, generando múltiples consecuencias para el trabajador que se vinculó a la Administración.

En los últimos 10 años la tendencia no ha sido estable, con breves períodos a favor de esta realidad en el empleo público y, a partir de 2018, con otros lapsos defendiendo la tesis contraria, aunque casi siempre, en ambas situaciones, con votos en contra. De los 76 casos analizados en 2019, se optó por aceptarlo en 30 y por rechazarlo en 46.

Plazos fatales para que la Administración responda solicitudes del ciudadano: la Ley 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, establece en diferentes artículos plazos para la actuación de los órganos de la Administración en términos explícitos, sin embargo, la Corte Suprema se divide entre tres opciones, una con más aceptación y otra casi en desuso. Durante 2019 se fallaron dos casos: uno que sostuvo la inexistencia de los plazos fatales y otro que optó por la postura del decaimiento.

Se trata de un tema sensible, dice Vergara, “porque hay desde la tendencia más garantista a una intermedia y otra abiertamente no garantista o que deja en la desprotección o desamparo a los ciudadanos frente a la Administración, porque lo que viene a decir la Corte es que los órganos administrativos no tienen plazos para responder las solicitudes, o sea, pueden no contestar nunca”.

Regularización de derechos de aguas: estos casos afectan mayormente a pequeños agricultores, usuarios rurales y comunidades indígenas. Hasta 2014 la tendencia fue aceptar las solicitudes por unanimidad, sin mayor cuestionamiento al tiempo transcurrido o la calidad del solicitante. Luego comienza la disparidad, que durante el año pasado se reflejó en cuatro fallos: dos a favor de cada criterio.

Plazo para solicitar la invalidación por un tercero en materia medio ambiental: se refiere al tiempo que tienen quienes no formaron parte del procedimiento administrativo de evaluación para efectuar reclamaciones tendientes a anular un acto de esta naturaleza, que puede ser de 30 días o dos años. Aunque en 2019 se falló un caso —presentado por el Servicio de Evaluación Ambiental—, esa resolución fue opuesta a lo dictado en 2018.

“Este es un nuevo zigzag, pero no diciendo derechamente que va a ser un plazo u otro, sino que se declara inadmisible el recurso teniendo conciencia de que va a producir ese efecto en la doctrina”, comenta el responsable del estudio, y agrega: “Es una nueva herramienta que ha inventado la Tercera Sala para dar una respuesta que formalmente es procesal, pero que también está dando una respuesta de fondo”.

Admisibilidad del recurso de casación en contencioso administrativo: diariamente se admiten numerosas de estas acciones, tanto de forma como de fondo, contra sentencias inapelables de segunda instancia relacionadas con la nulidad de los actos administrativos. Los únicos recursos que se han pesquisado y que han sido declarados inadmisibles son los seis que indica el estudio, todos relativos a recursos interpuestos por justiciables específicos.

También se analizó el régimen de los funcionarios a honorarios y la supletoriedad del Código del Trabajo, tutela laboral de funcionarios públicos y competencia de los tribunales laborales, cómputo de plazos durante la tramitación del procedimiento administrativos, audiencia previa como requisito esencial del procedimiento administrativo de invalidación, plazo de la Administración para ejercer potestad sancionatoria, acceso a playas públicas, prescripción de la acción indemnizatoria contra crímenes de lesa humanidad por agentes del Estado, punto de captación en lugar distinto al original, requisito de temporalidad en el amparo de aguas y reconocimiento de la institución “aguas del minero”.

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