Este año se cumplen dos décadas desde la publicación de la Ley Nº 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado (LBPA), la cual surgió como un cambio necesario y reaccionario frente a la demora de la Administración en responder oportunamente a las demandas de las personas. En efecto, el proyecto de ley tuvo por objeto principal establecer plazos legales de resolución y reglas del silencio que aseguraran un nivel suficiente de celeridad administrativa sin sacrificar la calidad o el estándar de las prestaciones del Estado ni la seriedad y consistencia de sus actuaciones. En suma, la exigencia de un plazo tiene una finalidad conducente a la implantación de un
buen orden administrativo (Mensaje de la Ley Nº 19.880, p. 3).
Ahora bien, aun cuando exista consenso en orden a que un procedimiento sin plazos no funciona, es necesario establecer equilibrios entre el cumplimiento de los fines públicos, por una parte, y el derecho de los interesados a obtener una decisión administrativa dentro de un plazo razonable, equilibrios que no siempre son fáciles de alcanzar.
De ahí que el principal objetivo de la ley fue establecer plazos legales para cada una de las etapas del procedimiento administrativo, estandarizando los términos para la adopción de decisiones. En particular, se dispuso que salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de seis meses desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final (artículo 27).
No obstante el tenor literal de este precepto, sistemáticamente se ha sostenido por la jurisprudencia judicial y administrativa que los plazos no son fatales para la Administración (cuestión que ha sido tratada en varias columnas de
Vergara), de modo que los órganos públicos tienen la obligación de dar respuesta formal a las peticiones formuladas por los ciudadanos (SCS Rol Nº 75718-2021), por lo que la emisión de un acto fuera de plazo es válido, sin perjuicio de la responsabilidades administrativas de los funcionarios respectivos, haciendo caso omiso al remedio establecido en la LBPA (SCS Rol 6704-2019).
Este criterio cambió con el caso Baltierra (Rol N° 127.415-2020), en el cual se estableció que la tramitación por más de seis meses del procedimiento produce su término anormal por configurar una imposibilidad material de continuarlo (artículo 14 inciso 3º y 40 inciso 2 LBPA), fallo que ha sido criticado por cuanto el transcurso del plazo de seis meses no es una “
circunstancia sobreviniente” (Soto Kloss 2021, pp. 202 y ss.).
En fallos posteriores se ha mantenido el criterio, aunque con ciertos matices. Al efecto, se ha precisado que el plazo de seis meses de duración máxima de un procedimiento administrativo es un plazo de caducidad (
Flores 2023, pp. 117 y ss.), el cual se debe evaluar en base a parámetros objetivos y circunstancias del caso (SCS Rol Nº 1825-2022), quedando entregada a la Administración el deber de justificar la concurrencia de dicho supuesto, para lo cual, ciertamente debe considerar los principios de razonabilidad y objetividad.
De este modo, que no cualquier dilación en la dictación del respectivo acto administrativo conlleva la pérdida de eficacia del procedimiento, sino solo aquella que es excesiva e injustificada (SCS Rol N° 10515-2023).
En este sentido, en la reciente sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 137.685-2022 (28.02.2023) se ha reiterado esta idea en orden a que no cualquier dilación en la dictación del respectivo acto administrativo conlleva la pérdida de eficacia del procedimiento, sino solo aquella que es irracional, excesiva e injustificada. Por tanto, el procedimiento concluye con la expiración del plazo legal en la medida que esté unida a la superación de todo límite de razonabilidad.
De este modo, aun cuando el término del artículo 27 se aplica con matices a la Administración, por cuanto no basta para la ineficacia del procedimiento su solo transcurso, sino también un análisis adicional de razonabilidad o justificación del exceso, ello no puede significar que el administrado quede entregado al arbitrio del órgano en cuanto a la duración del proceso. Dicho de otro modo, si bien el incumplimiento del señalado término de seis meses no será suficiente por sí solo para determinar una pérdida de eficacia del procedimiento, marca un hito a partir del cual podrá examinarse la razonabilidad y justificación de su extensión temporal, a la luz de los principios que deben regir la actuación administrativa, obligatorios para la Administración y que, además, tienen expresa consagración legislativa.
En concreto, el caso sub lite Banchile Administradora General de Fondos dedujo reclamación de ilegalidad contra la resolución dictada por la Unidad de Análisis Financiero (UAF), que le aplicó las sanciones de amonestación escrita y multa a beneficio fiscal de 600 Unidades de Fomento (UF). Uno de los argumentos de la reclamación fue la concurrencia del decaimiento del procedimiento administrativo sancionador, por cuanto el acto terminal se dictó fuera del plazo de dos años fijado la jurisprudencia en diversos pronunciamientos (v.gr. SCS Roles Nºs.142.98-2021; 95.140-2020; 119.193-2020).
La Corte Suprema, para efectos del análisis de una eventual imposibilidad material de su continuación, precisa que lo cierto es que entre el último informe recibido en el procedimiento (respuesta de la Comisión para el Mercado Financiero) y la dictación de la resolución sancionatoria, transcurrió un
lapso relevante en el cual no consta la dictación de actos administrativos que interrumpan el término.
Sin embargo, justifica la demora en atención a los siguientes criterios: i) gestiones probatorias realizadas por el administrado —quien rindió profusa prueba documental y también testimonial—; ii) la necesidad de contar con el parecer complementario de un órgano distinto al instructor del procedimiento —en este caso, la Comisión para el Mercado Financiero (CMF)— y, iii) la complejidad y carácter técnico de la materia a analizar.
Por tanto, no es posible afirmar que la extensión del proceso se hubiere ampliado de manera injustificada o por mero capricho de la Administración, como tampoco que se haya verificado una inactividad que sea apta para declarar la ineficacia de todo lo obrado.
Este pronunciamiento da cuenta de cómo, luego de veinte años de jurisprudencia, pareciera ser que el tema de los plazos administrativos se ha transformado
en una cuestión de criterios, ello con el objeto de establecer un equilibrio entre lo exiguo que puede resultar un término de seis meses en asuntos de alta complejidad técnica y las demoras irracionales e injustificadas en las cuales han incurrido reiteradamente los órganos y servicios públicos.
Ahora bien, cabe tener presente que el recurso a este tipo de criterios debe estar precedido de una motivación razonable y proporcional a la demora, de modo que a mayor demora la motivación debe reforzase. Además, los motivos deben ser plausibles, como la demora en que puede incurrir la Administración a causa de un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor como la pandemia (p. ej. SCS Rol Nºs. 89.236-2021; 89.241-2021; 89.359-2021, entre otras).
Asimismo, cabe tener especial cuidado con el uso de criterios vinculados con los medios probatorios, por cuanto el derecho a la defensa justifica que los interesados puedan acompañar todos los medios probatorios admisibles en derecho, sin que ello pueda ser utilizado posteriormente como un argumento que justifique la demora excesiva de la autoridad en resolver el asunto. Este tema debe atender a un criterio de proporcionalidad.
Lo mismo ocurre con el carácter técnico de la decisión, por cuanto la autoridad es quien posee mayores conocimientos sobre el asunto, lo cual debería facilitar la toma de decisiones.
Finalmente, cabe hacer presente la demora de la Administración en resolver el asunto por un lapso relevante (dos, cinco o diez años), sin motivos plausibles y sin que consten actuaciones útiles en el procedimiento, afecta indudablemente los derechos de los interesados, en especial, el derecho al debido proceso administrativo (SCS Rol N° 10515-2023) y a obtener una decisión de la autoridad dentro de un plazo razonable (artículo 41 de la Carta de Niza, Derecho a una buena administración).