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Del decaimiento a la imposibilidad material del procedimiento administrativo

"...El caso 'Ingeniería Olivares' es un buen ejemplo de cómo la Corte es consciente del desarrollo de sus criterios jurisprudenciales y los impactos que estos provocan en las posiciones estratégicas operadores legales, especialmente cuando se trata de categorías que ella misma construyó como el “decaimiento” del procedimiento administrativo sancionador al amparo de simples principio..."

Viernes, 30 de septiembre de 2022 a las 14:50
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Luis Cordero
Hace poco más de una década la Corte Suprema construyó el denominado “decaimiento del procedimiento administrativo”. La Corte debía enfrentar el dilema sobre la demora excesiva al margen de los términos señalados en la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo (LBPA), compatibilizando con una jurisprudencia que seguía admitiendo la no fatalidad de los plazos aplicables a la Administración.

¿Qué hacer entonces cuando las demoras eran consideradas desproporcionadas? ¿Cuál era el plazo de referencia que podían utilizar los jueces en esos casos? Los asuntos de procedimiento administrativo sancionador sirvieron para construir esos estándares a partir de 2010, especialmente por la idea de “debido proceso” que subyacía en su aplicación. Por lo mismo, para decidir estos asuntos utilizó un criterio finalista de interpretación.

Sostuvo que si la Administración Pública no podía volver sobre sus propios actos por razones de legalidad una vez transcurridos dos años (el plazo para invalidar del art. 53 de la LBPA), tampoco podía decidir un procedimiento iniciado y detenido por más de dos años. Para la Corte, en esos casos, estaba en juego la eficacia del funcionamiento de la Administración y, en las sanciones en particular, el propósito de estas como mecanismo de disuasión. La institución elegida para eso fue la teoría del “decaimiento”, una forma de extinción de los actos administrativos por hechos sobrevinientes que la Corte —en la redacción del entonces ministro Pierry— decidió trasladar al procedimiento administrativo sancionador.

Desde entonces las observaciones no se hicieron esperar (Valdivia – Blacke, 2015; Cordero Vega, 2011). Por un lado, porque parecía que en verdad esto era un asunto de caducidad del procedimiento —institución no regulada en la LBPA para los procedimientos de oficio de la administración—; que no existía norma legal que lo permitiera; que el decaimiento era una figura que se había desarrollado doctrinaria y jurisprudencialmente en la década de los 50 para los actos administrativos, no para el procedimiento, y que para aplicarla los tribunales administraban con un cierto nivel de discrecionalidad los rangos de contabilización de plazos considerando la duración máxima del procedimiento y la detención sin justificación.

A partir de ese debate la Corte Suprema comenzó a precisar sus argumentos, los buscó también en el debido proceso y en la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado (eficiencia y eficacia), en los fines y oportunidad de la actuación administrativa, en que la evaluación judicial se debía hacer caso a caso dependiendo de la complejidad del asunto y que en ningún caso se podía utilizar la referencia de los dos años como un plazo global, sino más bien como uno de detención inexcusable o sin fundamento aparente.

Sin embargo, paralelamente a esa discusión el ministro Sergio Muñoz comenzó a desarrollar una disidencia consistente (SCS 6.9.2018, rol 11955-2018) a la cual luego se sumó la ministra Ángela Vivanco (SCS 14.9.2020, roles 63165 y 76597-2020). Para ellos el problema central no era el “decaimiento”, el asunto estaba vinculado con la fatalidad de los plazos de la LBPA y, en particular, la duración máxima de seis meses a la cual se refería el art. 27 de dicha ley. Muñoz y Vivanco sostuvieron, entonces, que el verdadero propósito de la LBPA era que los plazos fueran fatales para la Administración, que no solo la regla citada era clara, sino que la propia historia de la ley y el mensaje del Presidente de la República al enviar ese proyecto permitían concluir tal propósito.

Si el asunto era la fatalidad de los plazos, entonces incumplir los términos de tramitación de un procedimiento por inactividad inexcusable de la Administración provocaba que este se transformara en “imposible” precisamente por incumplir el plazo y, por lo tanto, el procedimiento administrativo debía culminar por la aplicación de las propias reglas de la LBPA, específicamente el inciso segundo del art. 40, que señala que “también producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes”.

La tesis de los ministros Muñoz y Vivanco se transformó en una mayoría consistente con el cambio de integración en la Tercera Sala tras el arribo de la ministra Adelita Ravanales y el ministro Mario Carroza. Desde entonces la doctrina de la sala ha sustituido la teoría del decaimiento por la de la imposibilidad material en base a la fatalidad de los plazos de la LBPA, pero aún gestionando su contabilización según la complejidad del asunto (SCS 9.10.2020, rol 97284-2020).

Pero este mes la Corte Suprema fue explícita en señalar lo que ha implicado este cambio de enfoque. En el caso “Ingeniería y Construcción Olivares con Superintendencia del Medio Ambiente” (SCS 26.9.2022, rol 10572-2022) el segundo Tribunal Ambiental (TA) había declarado el “decaimiento” del procedimiento administrativo sancionador, porque la formulación de cargos se había realizado tres años después de una denuncia, sin que constarán gestiones útiles. Para eso el TA había citado la jurisprudencia histórica de la Corte en materia de decaimiento con referencia a los dos años y la detención inexcusable.

La Corte decidió anular la decisión del TA, esencialmente porque sostuvo que el “decaimiento” no había sido una alegación del reclamante, de modo que los jueces no podían actuar de oficio en este asunto. Sin embargo, lo relevante del caso es que la Tercera Sala advierte —dada la argumentación sostenida por el TA— que “se debe precisar que esta Corte Suprema, luego de un acabado estudio, ha decidido recientemente abandonar el término ‘decaimiento’ para referirse a la imposibilidad de continuación del procedimiento administrativo en cuestión”(C. 7º, sentencia de casación).

El caso “Ingeniería Olivares” es un buen ejemplo de cómo la Corte es consciente del desarrollo de sus criterios jurisprudenciales y los impactos que estos provocan en las posiciones estratégicas operadores legales, especialmente cuando se trata de categorías que ella misma construyó como el “decaimiento” del procedimiento administrativo sancionador al amparo de simples principios, pero que frente a la explosión de su uso tuvo que encontrar un ámbito normativo preciso que lo justificara para que estuviera dotado de cierta racionalidad.

Y es que no hay nada más descriptivo de nuestros debates de Derecho Administrativo en la última década que el tránsito argumentativo del “decaimiento” a la “imposibilidad” material de continuar el procedimiento por plazo excesivo, en la jurisprudencia de la Tercera Sala de la Corte Suprema. Es un ámbito donde se han desarrollado instituciones por simples principios, adecuaciones progresivas según los casos, que han logrado autonomía jurídica para los ejecutores del sistema legal de un modo tal que estos las utilizan como si fueran verdaderas reglas y que, frente a los excesos, los jueces tratan de volver a encauzar el debate en la identificación de una norma precisa. Esa tensión y desarrollo es una expresión gráfica de la “revolución secreta” de la que hablaba Rüthers, el paso del “Estado de derecho al Estado judicial” (2020, 83), una que es especialmente compleja en “tiempos de agitación” (p.77).

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