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Legalidad de los programas de cumplimiento refundidos en materia ambiental: interpretación literal versus interpretación sistemática

"...A diferencia de lo sostenido por la Corte Suprema, estos (...) no constituyen una nueva figura jurídica en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador ni altera su naturaleza jurídica, sino que se trata, en términos estrictos, del acto final que resuelve aprobar o rechazar el programa presentado por el interesado en los casos en que la SMA efectúe correcciones u observaciones..."

Miércoles, 28 de septiembre de 2022 a las 9:05
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Rosa Fernanda Gómez
Mediante sentencia Rol N° 65.968-2021 (05.09.2022) la Corte Suprema sostuvo, en síntesis, que la Ley N° 20.417 no faculta a la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) para aceptar un plan de cumplimiento refundido o consolidado.

Según indica el máximo tribunal, los artículos 42 de la Ley N° 20.417 (LOSMA) y artículo 9 inciso final del Decreto N° 30, de 2013, del Ministerio del Medio Ambiente, solo contemplan dos hipótesis respecto del pronunciamiento de un Plan de Cumplimiento (PDC): a) de ser favorable establecerá los plazos dentro de los cuales deberá ejecutarse el programa y disponer la suspensión del procedimiento administrativo sancionatorio y, b) en caso contrario, esto es, en caso de que se rechace el PDC, se proseguirá con el procedimiento sancionatorio. Por tanto, el plan de cumplimiento refundido o consolidado no existe como acto trámite dentro del procedimiento administrativo sancionador incoado por la SMA (c.13).

De este modo, la Corte adscribe a una interpretación literal de la normativa conforme a la cual no es posible incorporar como etapa dentro del procedimiento administrativo sancionador la presentación de un PDC refundido o consolidado, toda vez que excede el mandato de los artículos 35 y 42 de la Ley N° 19.300 y del artículo 7° de la Constitución, al no estar expresamente contemplado dentro de dicha clase de procedimiento (c.14).

Al respecto, cabe precisar que esta interpretación literal de la Corte Suprema no es coherente con las reglas y principios que rigen la actividad de la SMA y, en concreto, la finalidad que persiguen los PDC, ello de conformidad con una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico ambiental y administrativo.

Sobre el particular, cabe tener presente que el artículo 9° del Decreto N° 30, de 2013, del Ministerio del Medio Ambiente, que aprueba el Reglamento sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación, establece los criterios de aprobación de este instrumento, dentro de los cuales se encuentran la integridad, eficacia y verificabilidad, precisando que las acciones y metas propuestas en el programa deben hacerse cargo de todas y cada una de las infracciones en que se ha incurrido y sus efectos, asegurando el cumplimiento de la normativa infringida, conteniendo, reduciendo o eliminando los efectos negativos producidos por los hechos constitutivos de infracción, y contemplando mecanismos que acrediten su cumplimiento.

Bajo tal contexto, si bien la SMA puede aceptar o rechazar el PDC (acto terminal), de manera previa a esa decisión puede ordenar actos de instrucción destinados a la verificación de antecedentes que son de importancia para la adopción de la decisión respectiva, cual es, en este caso, la relativa a la determinación de si se aprueba o no el PDC propuesto por el particular infractor.

En efecto, de acuerdo con el artículo 34 de la Ley N° 19.880 (aplicable supletoriamente en materia ambiental por expresa mención del art. 62 de la LOSMA), los actos de instrucción son los necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe emitirse la decisión, los cuales se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (véase dictamen N° 86.916, de 2015).

Además, se debe considerar que la LOSMA faculta a la SMA a requerir de los sujetos sometidos a su fiscalización las informaciones y datos que sean necesarios para el debido cumplimiento de sus funciones, para lo cual concederá un plazo razonable para proporcionar la información solicitada considerando las circunstancias que rodean la producción de dicha información, incluyendo el volumen de la información, complejidad, ubicación geográfica del proyecto, entre otros (art. 3° letra e). Asimismo, la LOSMA establece que la SMA tendrá que proporcionar asistencia a sus regulados para la presentación de planes de cumplimiento, así como para orientarlos en la comprensión de las obligaciones que emanan de los instrumentos de carácter ambiental (art. 3° letra u).

Teniendo presente lo anterior, la SMA puede, luego de la presentación de un PDC, efectuar correcciones de oficio al plan o efectuar las observaciones que estime pertinente al mismo, para efectos de que el interesado pueda corregirlas o subsanarlas dentro de un determinado plazo, luego de lo cual la autoridad resolverá su aprobación o rechazo. De acuerdo con lo establecido en la Guía para la presentación de programas de cumplimiento por infracciones a instrumentos de carácter ambiental, el número de resoluciones de observaciones que la SMA podrá formular serán como máximo dos, salvo en casos excepcionales y debidamente justificados en que se requiera un número mayor. Sin perjuicio de lo anterior, la SMA está facultada para rechazar de plano un PDC presentado cuando este no cumple con los criterios de aprobación (véase R-82-2015, del Segundo Tribunal Ambiental, c. 44).

Lo anterior, además, se encuentra en armonía con los principios de celeridad, conclusivo y de no formalización consagrados respectivamente en los artículos 7°, 8° y 13 de la Ley N° 19.880 y con lo sostenido por la propia Corte Suprema, la cual ha señalado que el sistema sancionatorio administrativo ambiental, más que castigar, debe propender a una aplicación de medidas que sean adecuadas, oportunas y eficaces para la solución del conflicto, de manera tal que su cumplimiento logre aunar la colaboración del investigado y, con ello, conseguir la legitimidad social de su decisión y, principalmente, el bien común (SCS Rol Nº 127.275-2020, de 12.07.2022, c. 19).

Así, cabe hacer presente que la formulación de observaciones y correcciones al PDC ha contribuido a los objetivos que persigue la institucionalidad ambiental existente, cuya juridicidad, por lo demás, no ha sido cuestionada por los tribunales ambientales, así como tampoco por la Corte Suprema de manera previa (v.gr. SCS Rol N° 138.435-2020, de 01.08.2022; Rol Nº 96.002-2021, de 11.07.2022; SCS Rol N° 1236-2022, de 22.06.2022).

De este modo, a diferencia de lo sostenido por la Corte Suprema, el denominado “plan de cumplimiento refundido o consolidado”, nombre que en la práctica ha recibido el PDC luego de las observaciones o correcciones formuladas por la SMA, no constituye una nueva figura jurídica en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador ni altera su naturaleza jurídica, sino que se trata, en términos estrictos, del acto final que resuelve aprobar o rechazar el programa presentado por el interesado en los casos en que la SMA efectúe correcciones u observaciones a la propuesta original, lo cual es plenamente conforme con el marco normativo vigente.

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