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Múltiples alcances de la reforma N° 21.481 al capítulo de reforma constitucional

"...Establece un quorum de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio para aprobar las reformas constitucionales y para aprobar, modificar o derogar las leyes interpretativas de la Constitución y las leyes orgánicas constitucionales sin distinción. Toda disposición que establecía un quorum superior de 3/5 o 2/3 fueron consistentemente reducidos. Por ende, modificar la Constitución, pero también el resto del ordenamiento jurídico, se ha flexibilizado..."

Jueves, 22 de septiembre de 2022 a las 9:02
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Miriam Henríquez
El 23 de agosto entró en vigor la reforma constitucional N° 21.481, cuyo objetivo principal fue rebajar los quorums para aprobar una reforma constitucional. Hoy la reforma a la Constitución requiere la aprobación en cada Cámara del voto conforme de las 4/7 partes de los diputados y senadores en ejercicio (artículo 127).

En primer lugar, cabe recordar que la enmienda se presentó ante la posibilidad del triunfo del Rechazo en el plebiscito ratificatorio del 4 de septiembre, para dotar de mayor flexibilidad al texto constitucional vigente en caso de que fuera necesario iniciar un nuevo proceso constituyente. Escenario que aconteció. Sin embargo, la reforma constitucional en comento tiene otra serie de implicancias que ameritan ser destacadas y analizadas.

En primer lugar, en nuestro medio, pero sobre todo a nivel comparado, se ha cuestionado si son válidas las normas que modifican —en el sentido de agregar, eliminar o sustituir— las normas sobre la reforma constitucional en base al procedimiento que estas últimas fijan. Desde la década del 50 en adelante del siglo pasado, la discusión sobre la (in)validez de las normas que modifican las normas sobre la reforma se originó en las publicaciones de una serie de trabajos del filósofo del derecho danés Alf Ross. A las propuestas de Ross le siguieron una serie de respuestas críticas de varios de los más destacados teóricos del derecho, tales como Finnis, Hart, Hoerster, Nino y Raz1.

Como se advierte, tal discusión teórica fue superada por la realidad en el caso chileno, toda vez que el capítulo XV —otrora solo sobre la reforma constitucional— se modificó en 2019 para incorporar el procedimiento para elaborar una nueva Constitución, vía que permitió dotar de validez al proceso recientemente concluido con el rechazo del plebiscito ratificatorio. Nada se cuestionó en ese momento sobre la validez de las modificaciones al capítulo XV, probablemente porque se modificó de conformidad con sus propias disposiciones en cuanto al procedimiento, al quorum, a los sujetos legitimados para reformar la Constitución Política y porque no fue impugnada de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional2; pero principalmente porque si el poder de reforma pudo establecer el procedimiento para la sustitución o reemplazo de la Constitución vigente, con mayor razón puede modificar las normas sobre la reforma constitucional.

Pero además de esta discusión, la reforma constitucional N° 21.481 trae aparejada otra serie de consecuencias para el sistema de fuentes del orden constitucional chileno: 1) modifica el quorum de las leyes interpretativas de la Constitución; 2) establece un quorum único de modificación de todos los capítulos de la Carta; 3) cambia el quorum de insistencia de las Cámaras ante la observación parcial del Presidente de la República al proyecto presentado por aquellas, y 4) rebaja el quorum para la aprobación de las modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.

Respecto a las leyes interpretativas de la Constitución, el quorum de aprobación, modificación y derogación baja de 3/5 a 4/7 partes de los diputados y senadores en ejercicio, siendo este igual al previsto para las leyes orgánicas constitucionales. Cuestión lógica, pues no resulta razonable que las leyes que interpretan la Constitución requieran un quorum mayor que los proyectos de reforma constitucional.

La distinción en quorums según el capítulo a modificar fue suprimida. Antes del 23 de agosto de este año, la Constitución Política establecía como regla general un quorum de aprobación en cada Cámara de las 3/5 partes de los diputados y senadores en ejercicio, salvo que se tratara de los capítulos sobre bases de la institucionalidad, derechos y deberes constitucionales, Tribunal Constitucional, Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, Consejo de Seguridad Nacional y reforma de la Constitución (I, III, VIII, XI, XII o XV), que requerían en cada cámara de la aprobación de las 2/3 partes de los diputados y senadores en ejercicio. La exigencia de un quorum más agravado en aquellos capítulos obedeció a la decisión del constituyente de 1980 de dotar de una mayor estabilidad a dichas materias.

Se mantuvo tras la reforma N° 21.481 el quorum de 2/3 partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara para insistir en el caso de que el Presidente de la República rechazare totalmente un proyecto de reforma aprobado por aquellas (artículo 128 inciso segundo). Sin embargo, se modificó el quorum en el caso del artículo 128 inciso tercero, es decir, si el Presidente observare parcialmente un proyecto de reforma aprobado por ambas Cámaras, las observaciones se entenderán aprobadas con el voto conforme de las 4/7 partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara, no como antes de la reforma en comento, en que se exigía el voto de las 3/5 o 2/3 partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara, según el capítulo.

Por último, la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios era una excepción a las leyes orgánicas constitucionales, toda vez que no requería para su aprobación de la mayoría de las 4/7 partes de los diputados y senadores en ejercicio, de conformidad con el artículo 66 inciso segundo, sino de las 3/5 partes de aquellos.

En conclusión, la reforma constitucional N° 21.481 establece un quorum de 4/7 partes de los diputados y senadores en ejercicio para aprobar las reformas constitucionales y para aprobar, modificar o derogar las leyes interpretativas de la Constitución y las leyes orgánicas constitucionales sin distinción. Toda disposición que establecía un quorum superior de 3/5 o 2/3 fueron consistentemente reducidos. Por ende, modificar la Constitución, pero también el resto del ordenamiento jurídico, se ha flexibilizado.


1 Ver Henríquez y Lambeth, ¿Son válidas las modificaciones al capítulo de reforma constitucional? Una reflexión sobre la autorreferencia normativa de Alf Ross y sus detractores, en Revista de Estudios Constitucionales Vol. 13, N° 2, 2015, pp. 153 - 168.
2 Ver Henríquez, El control de constitucionalidad de la reforma constitucional en el ordenamiento constitucional chileno, en Anuario de Derecho Público, (Javier Couso, coordinador) Universidad Diego Portales, Santiago, 2011, pp. 461- 477.

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"...Establece un quorum de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio para aprobar las reformas constitucionales y para aprobar, modificar o derogar las leyes interpretativas de la Constitución y las leyes orgánicas constitucionales sin distinción. Toda disposición que establecía un quorum superior de 3/5 o 2/3 fueron consistentemente reducidos. Por ende, modificar la Constitución, pero también el resto del ordenamiento jurídico, se ha flexibilizado..."

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"...La propuesta de nueva Constitución simplemente eliminaba los quorums supramayoritarios y quedaba todo entregado a la mayoría simple del Congreso (...). A futuro, creo que este es un tema que debe ser analizado con mayor detenimiento, siendo posible rescatar el sentido original de las LOC, quizás respecto de un conjunto más acotado de materias y buscando un texto constitucional que regule los contenidos esenciales de nuestra institucionalidad..."

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"...El proceso constituyente, en general, y el trabajo de una Convención, en particular, importa un sofisticado equilibrio entre tres principios: representación, participación y deliberación. El proceso constituyente fallido los tuvo, pero no en el equilibrio adecuado. La continuación del proceso en general, y del diseño institucional y reglas de funcionamiento y procedimentales de una potencial nueva Convención 2.0., seguirán siendo evaluados sobre estos elementos..."

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