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Reforma constitucional y leyes orgánicas constitucionales

"...La propuesta de nueva Constitución simplemente eliminaba los quorums supramayoritarios y quedaba todo entregado a la mayoría simple del Congreso (...). A futuro, creo que este es un tema que debe ser analizado con mayor detenimiento, siendo posible rescatar el sentido original de las LOC, quizás respecto de un conjunto más acotado de materias y buscando un texto constitucional que regule los contenidos esenciales de nuestra institucionalidad..."

Martes, 20 de septiembre de 2022 a las 9:04
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Eduardo Cordero
La modificación introducida por la Ley Nº 21.481, de Reforma Constitucional de 23.08.2022, tuvo por objeto disminuir el quorum de modificación de la Carta Fundamental, en el marco de un proceso político que ha tenido por objeto crear las condiciones para llevar un cambio constitucional frente a un eventual rechazo de la propuesta de nueva Constitución elaborada por la Convención Constituyente, tal como en definitiva ocurrió, abriendo el debate respecto de las bases de un nuevo proceso de cambio constitucional.

En la medida que las formas y los plazos que tendrá este proceso todavía no están definidos, se van a plantear durante algún tiempo ciertas situaciones que sería bueno analizar. Entre estas se encuentra la posición que ocuparán durante este período las leyes orgánicas constitucionales (LOC).

Como es sabido, la Constitución de 1980 diversificó las normas legales en diversas categorías, en atención al procedimiento, materia y quorum de aprobación: leyes interpretativas de la Constitución, leyes orgánicas constitucionales, leyes de quorum calificado y leyes simples u ordinarias. Esta solución estaba orientada a seguir cierta tendencia comparada, en orden a descargar de contenido al texto constitucional y entregar su regulación a normas legales con una particular jerarquía o rango, como sucedió con la Constitución de Francia de 1958 y de España de 1978. Sin embargo, en el caso de Chile la solución se llevó al extremo, pues las LOC adquirieron una particularidad que no se correspondía con sus modelos comparados, partiendo por el elevado quorum (4/7) que se exigía para su aprobación, modificación o derogación y la sujeción a un control preventivo y obligatorio ante el Tribunal Constitucional (TC). A lo anterior se agregaban algunas materias sometidas a quorum especial, como era el caso de las leyes interpretativas de la Constitución y las leyes de quorum calificado, dando lugar a un singular abanico de leyes, todas del mismo rango, pero con diversas materias, procedimientos y quorum de aprobación.

Esta particular situación explica que los estudios y análisis que se desarrollaron en el derecho comparado no fuesen plenamente aplicables en nuestro país, partiendo por la tesis de una mayor jerarquía de las LOC para explicar su posición en el ordenamiento jurídico, pasando a ser explicadas como un asunto de competencia entre las distintas leyes, con una jurisprudencia del TC que no fue muy precisa sobre el punto y que tendía a extender el alcance de estas normas, aumentando la dificultad en su análisis. Al final, la cuestión solo podría ser resuelta aplicando un criterio procedimental, en el entendido que estas leyes no tenían mayor jerarquía sino que exigían un procedimiento más agravado en su tramitación, considerando la materia que regulaban. No obstante, también el TC tuvo que reconocer algunas particularidades, como sucedió con la LOC de Base Generales de la Administración del Estado (artículo 38 de la Constitución y recogida en la Ley Nº 18.575), respecto del cual se sostuvo su supralegalidad formal, considerando su naturaleza y las materias que debía regular, ya que buena parte de sus preceptos estaban dirigidos a la gran multiplicidad de leyes que regulan a los diversos ministerios y servicios públicos que, para ser disciplinados y tender a cierta uniformidad, requería de un cuerpo normativo de mayor rango.

Ahora bien, la Ley Nº 21.481 ha reducido el quorum de modificación de la Constitución a 4/7 de los votos de los diputados y senadores en ejercicio, con lo cual la LOC ha quedado en una situación particular: se trata de una norma legal que está sujeta al mismo quorum de una reforma constitucional. De esta forma, bien cabría preguntarse si, producto de la vorágine con la cual se ha aprobado esta reforma, no habremos constitucionalizado las LOC elevando su rango o solo es una situación particular, porque dichos cuerpos legales siguen siendo de naturaleza infraconstitucional, al estar sometidos al control preventivo ante el TC.

Esta situación debería ser resuelta en un plazo breve con la propuesta de reforma constitucional que está en su tercer trámite constitucional y que refunde dos mociones parlamentarias (boletines Nºs 15.188-07 y 15.207-07), con el objeto de reducir el quorum de la LOC a la mayoría absoluta del voto de los diputados y senadores en ejercicio, asimilándolas a las leyes de quorum calificado. Con esto se respeta el criterio que se había establecido en los modelos comparados y, de paso, se tiende a suprimir la distinción entre LOC y ley de quorum calificado.

Sin embargo, mientras no se apruebe esta iniciativa tendremos durante este período leyes orgánicas constitucionales con quorum de norma constitucional. Por su parte, una vez que se apruebe dicha iniciativa se colocara en manos de una mayoría reforzada la regulación de materias muy relevantes para nuestro ordenamiento, como sucede con las votaciones populares y escrutinios, los partidos políticos, el régimen del Congreso Nacional, el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, los gobiernos regionales, las municipalidades y los estados de excepción constitucional, entre otros.

La propuesta de nueva Constitución simplemente eliminaba los quorums supramayoritarios y quedaba todo entregado a la mayoría simple del Congreso de Diputados y Diputados que se proponía. A futuro, creo que este es un tema que debe ser analizado con mayor detenimiento, siendo posible rescatar el sentido original de las LOC, quizás respecto de un conjunto más acotado de materias y buscando un texto constitucional que regule los contenidos esenciales de nuestra institucionalidad, abriendo los demás temas a la discusión política, pero buscando amplios acuerdos en materias que sean particularmente sensibles o relevantes.

A su vez, es bueno hacer un especial llamado respecto de la regulación de las bases generales de la Administración del Estado, pues la legislación particular de cada servicio o ministerio podría derogar o hacer excepción a principios y normas muy relevantes, como en temas de probidad, transparencia, responsabilidad del Estado y exigencia de eficacia y eficiencia en la gestión de la Administración Pública, con una mayoría simple. En este caso, creo que tiene bastante sentido establecer un procedimiento y quorum más agravado, que permita mantener la uniformidad en el régimen aplicable a los servicios públicos y otorgar a los ciudadanos la garantía de que en materias que son centrales en la gestión pública tendrán un trato igualitario.

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"...Establece un quorum de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio para aprobar las reformas constitucionales y para aprobar, modificar o derogar las leyes interpretativas de la Constitución y las leyes orgánicas constitucionales sin distinción. Toda disposición que establecía un quorum superior de 3/5 o 2/3 fueron consistentemente reducidos. Por ende, modificar la Constitución, pero también el resto del ordenamiento jurídico, se ha flexibilizado..."

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"...La propuesta de nueva Constitución simplemente eliminaba los quorums supramayoritarios y quedaba todo entregado a la mayoría simple del Congreso (...). A futuro, creo que este es un tema que debe ser analizado con mayor detenimiento, siendo posible rescatar el sentido original de las LOC, quizás respecto de un conjunto más acotado de materias y buscando un texto constitucional que regule los contenidos esenciales de nuestra institucionalidad..."

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"...El proceso constituyente, en general, y el trabajo de una Convención, en particular, importa un sofisticado equilibrio entre tres principios: representación, participación y deliberación. El proceso constituyente fallido los tuvo, pero no en el equilibrio adecuado. La continuación del proceso en general, y del diseño institucional y reglas de funcionamiento y procedimentales de una potencial nueva Convención 2.0., seguirán siendo evaluados sobre estos elementos..."

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