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Transformación digital del procedimiento administrativo: reflexiones en torno a la reforma introducida por la Ley Nº 21.180 a la Ley Nº 19.880

"...Su implementación sera por fases y grupos y su gradualidad se extiende hasta el 31 de diciembre de 2027 (...) Se trata de un gran desafío no solo para la Administración del Estado, por cuanto requiere la adaptación a un nuevo paradigma, consistente en transitar desde la lógica del papel a una modalidad electrónica, sino también para las personas y funcionarios públicos que tramitan o prestan servicios en ella..."

Lunes, 18 de julio de 2022 a las 12:30
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Rosa Fernanda Gómez
El pasado 9 de junio entró en vigencia la Ley Nº 21.180 (2019), sobre transformación digital del Estado, que incorpora significativas reformas a la regulación existente en la Ley Nº 19.880 (2003), que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado (LBPA).

La reforma constituye una ocasión propicia para abordar las distintas cuestiones relacionadas con la obligatoriedad de la tramitación electrónica, los principios incorporados por la ley, las notificaciones electrónicas y el expediente administrativo digital.

Si bien esta ley regula de manera directa la forma en que se desarrollarán las actuaciones administrativas desde un soporte papel a uno electrónico, esta transformación también conlleva una serie de cambios sustantivos relacionados con la manera en cómo las personas y funcionarios públicos se relacionan con la Administración del Estado (v.gr. derechos en un contexto digital, manejo y almacenamiento de datos, ciberseguridad, uso de inteligencia artificial, entre otros), de ahí la importancia de analizar las modificaciones que la ley incorpora.

La entrada en vigencia de la Ley Nº 19.880 constituyó un punto de inflexión en materia de procedimiento administrativo. La norma no solo estableció las etapas mínimas que debe observar todo procedimiento administrativo, sino que también incorporó elementos fundamentales para la disciplina como el concepto de acto administrativo, sus efectos, principios, derechos y deberes de los interesados, mecanismos de revisión de los actos y reglas en materia de silencio administrativo.

Si bien la LBPA no regula en detalle la tramitación electrónica, incorporó diversos preceptos que dan cuenta de una habilitación genérica al uso de medios electrónicos. Así, el artículo 5º, relativo al principio de escrituración, señala que el procedimiento administrativo y los actos administrativos a los cuales da origen se expresarán por escrito o por medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Luego, el artículo 18, que establece el concepto de procedimiento administrativo, señala que este deberá constar en un expediente, escrito o electrónico (inc. 3º), y que el registro de actuaciones se deberá llevar por escrito o de manera electrónica (inc. 4º). Enseguida, el artículo 19 permite la utilización de medios electrónicos en el procedimiento administrativo al indicar que podrá realizarse a través de técnicas y medios electrónicos. Finalmente, el artículo 59 inc. 6º establece que en el contexto del recurso jerárquico, el órgano recurrido podrá formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrónico.

Por su parte, a nivel sectorial, diversas leyes incorporaron el uso de medios electrónicos para la tramitación de sus procedimientos, v. gr. en el ámbito de las compras públicas (artículos 18 y ss. de la Ley Nº 19.886) o en material ambiental (artículo 31 y ss. de la Ley Nº 20.417), otorgando un mayor nivel de transparencia y publicidad en la actuación administrativa.

En tanto, a nivel gubernamental se impulsaron diversas políticas públicas en materia de modernización del Estado, con el objeto de fortalecer el acceso y el servicio a los ciudadanos. En particular, se estableció como meta recurrir a las herramientas tecnológicas existentes para provocar dicho cambio, ello con el objeto de ayudar a mejorar la calidad de vida de las personas y también de los funcionarios públicos.

Bajo tal contexto se impulsa la Ley Nº 21.180, que según da cuenta su historia legislativa tiene por objetivo digitalizar trámites para que estos sean más accesibles a la ciudadanía (reduciendo el uso de papel como externalidad ambiental positiva) y, además, utilizar la tecnología para automatizar procesos (eficiencia).

Esta ley introduce una de las reformas más significativas a la LBPA desde su dictación y viene acompañada de un robusto marco normativo compuesto por dos decretos con fuerza de ley, tres reglamentos y diversas normas técnicas.

Dentro de los aspectos más relevantes destacan que: i) todo procedimiento administrativo deberá expresarse a través de los medios electrónicos, salvo las excepciones legales (artículos 1º y 18 inc. 3º y 6º), constituyendo una excepción la tramitación en soporte de papel (artículo 18 inc. 5º y final); ii) incorpora principios generales relativos a los medios electrónicos: neutralidad tecnológica, de actualización, de equivalencia funcional, de fidelidad, de interoperabilidad y de cooperación (artículos 4º y 16 bis); iii) establece que toda comunicación entre los órganos de la Administración que se practiquen el marco del procedimiento se realizará por medios electrónicos (artículo 9º); iv) regula el deber de derivación de los documentos que están en poder de cualquier órgano de la administración del Estado (artículo 17 letra d), exigiendo la autorización previa de los interesados en el caso que dichos documentos o información contenga datos sensibles (artículo 24 bis); v) establece el uso obligatorio de plataformas electrónicas a los órganos de la Administración del Estado (artículo 19); vi) regula los documentos electrónicos, firma electrónica y autenticidad de documentos (artículo 19 bis y 22); crea un nuevo sistema de notificación a través de un registro de domicilios digitales únicos (DDU) a cargo del Servicio de Registro Civil e Identificación (artículo 46).

Además, al nuevo marco normativo que se crea se debe sumar la Ley Nº 21.464, de 9 de junio de 2022, norma que el mismo día de su entrada en vigencia modificó la Ley Nº 21.180 y uno de sus DFL con el objeto de (i) extender el plazo de gradualidad en la aplicación de la ley hasta el 31 de diciembre de 2027; (ii) agregar una nueva etapa en el proceso de implementación llamada “Fase de Preparación” y (iii) facilitar la implementación de la ley en el sector municipal a través del apoyo técnico de la División de Gobierno Digital del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

Ahora bien, cabe tener presente que la crisis sanitaria había acelerado los cambios al interior de la Administración Pública y obligado a un rápido proceso de adaptación de la actividad administrativa a medios digitales o telemáticos, masificando el teletrabajo, las reuniones en soporte digital o la posibilidad de realizar actuaciones a través de medios electrónicos, v.gr. finiquito laboral electrónico (dictamen Nº E 40319, de 2020), participación ciudadana en procedimientos de aprobación y modificación de instrumentos de planificación territorial (dictamen N° 10.084, de 2020), procedimientos disciplinarios (dictamen N° 7.816, de 2020), entre otros. Esta actividad fue respaldada por la Contraloría General de la República, la cual señaló que el uso de herramientas tecnológicas para realizar actuaciones resultaba necesario en el contexto de crisis sanitaria (dictámenes Nºs. 6.693, de 2020; E 40319, de 2020; E 142955, de 2021, entre otros).

No obstante lo anterior, esta reforma se hace cargo de una realidad global, como es la irrupción de los medios electrónicos, tecnológicos y digitales en las formas de actuación administrativa (Delpiazzo 2013, pp. 417 y ss.). Sin embargo, cabe destacar que este cambio no solo implica transformación de carácter procedimental, sino que incide en aspectos sustantivos, como es la manera en que las personas se vinculan con la Administración y la labor de los propios funcionarios al interior de los servicios públicos.

Si bien la ley ha entrado en vigor, se trata de una implementación por fases y grupos cuya gradualidad se extiende hasta el 31 de diciembre de 2027. De este modo, estamos en una cuenta regresiva que exigirá el máximo despliegue administrativo y técnico, de órganos, funcionarios y usuarios, pero también de la doctrina, en orden a precisar los alcances, problemáticas y desafíos de la reforma (Osorio y Vilches 2020, pp. 7 y ss.; Helfmann y Gómez 2021; Osorio 2022; Arancibia, Flores y Gómez 2022).

En suma, se trata de un gran desafío no solo para la Administración del Estado, por cuanto requiere la adaptación a un nuevo paradigma, consistente en transitar desde la lógica del papel a una modalidad electrónica, sino también para las personas y funcionarios públicos que tramitan o prestan servicios dentro de la Administración.

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