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La acción de impugnación del reglamento de copropiedad en la Ley 21.442

"...A partir de la experiencia acumulada por los juzgados de policía local, habrá que ver cómo la jurisprudencia va delineando los distintos aspectos de esta acción (...), que reformula la pretensión de supresión, modificación o reemplazo que contenía la Ley 19.537, y también si el reglamento de dicha ley agrega algún aspecto nuevo. Sin duda, son muchos los aspectos relacionados que pueden generar controversia..."

Miércoles, 25 de mayo de 2022 a las 13:20
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Jaime Alcalde
La historia de la regulación de la copropiedad inmobiliaria en Chile avanza hacia su centenario. La materia fue tratada por primera vez mediante la Ley 6071, de 1937, cuando en el país comenzaba el desarrollo arquitectónico que cambió la fisonomía de sus ciudades. De hecho, ellas e publicó el mismo año en que se aprobó el Plan Seccional que consolidó la construcción del Barrio Cívico de Santiago, replicado después en otros lugares.

El tiempo transcurrido y los avances urbanísticos, algunos de ellos impuestos por los terremotos que asolan cada cierto tiempo estas tierras y otros por la creciente demanda de viviendas, llevaron a la promulgación en 1997 de la Ley 19.537, que tecnificó el régimen de la copropiedad inmobiliaria y se hizo cargo de los nuevos tipos de condominios que habían surgido y estaban en parte recogidos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Los cambios en estos últimos veinticinco años han sido todavía más profundos y complejos, y reclamaban una normativa que respondiera a ellos. Tras cinco años de discusión en el Congreso, el pasado 13 de abril se publicó la Ley 21.442, que establece un nuevo régimen para la copropiedad inmobiliaria. Sin perjuicio de que todavía se encuentra pendiente la dictación del reglamento previsto para su ejecución por parte del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (art. 6° transitorio), dicha ley entró en vigor de inmediato en aquellos aspectos donde el desarrollo de la potestad reglamentaria no sea indispensable.

Esta ley contiene varias innovaciones interesantes, sobre todo en relación con los órganos de administración de los condominios y con la solución de algunos de los problemas que entraña esta forma de vecindad. Por ejemplo, se permite que el comité de administración pueda recibir una retribución mediante un porcentaje de descuento en los gastos comunes (art. 14, núm. 10), se crea el Registro Nacional de Administradores de Condominios (art. 82) y se aclara que no es posible prohibir la tenencia de mascotas y animales de compañía (art. 8°, letra b). También hay cuestiones que no quedan resueltas, como el régimen de los condominios de parcelas de agrado a las que se refiere el DL 3516/1980 (art. 1°, letra B de la Ley 21.442) y otras que vienen insinuadas a través de la necesidad de establecer reglas de convivencia y sanciones de incumplimiento, como sucede con los arrendamientos turísticos (art. 8°, letra j). Entre esas muchas novedades, conviene centrarse en una que depara algunos desafíos de coordinación con las normas generales del derecho civil: la acción de impugnación del reglamento de copropiedad (art. 10), que reformula la pretensión contenida en el art. 31 de la Ley 19.537.

El art. 10 contempla un supuesto de nulidad absoluta que afecta las disposiciones del reglamento de copropiedad que no se ajusten a las normas legales y al reglamento de la Ley 21.442, o a las características propias del condominio. Ella se extiende también a las decisiones de la asamblea de copropietarios y de los demás órganos de administración del condominio que perturben o restrinjan arbitrariamente el legítimo ejercicio de derechos por parte de los copropietarios, arrendatarios u ocupantes del condominio, especialmente de aquellos que habitan en viviendas sociales o destinadas a beneficiarios de los programas habitacionales del Estado (art. 4°, inciso final). En rigor, este último supuesto comprende no solo las decisiones de dichos órganos, sino también el ejercicio de las funciones que ellos ejerzan, pero esta referencia solo resulta aplicable a los negocios jurídicos que emanan de alguno de aquellos (art. 1681 CC) y no a los demás actos materiales que forman parte de su ámbito de competencia.

La dificultad con este último caso es doble. Por una parte, la remisión que hace el inciso final del art. 4° al art. 10 no parece incluir la legitimación activa de esta acción de nulidad, puesto que entre los afectados no solo se encuentran los copropietarios. Cabe acudir entonces a la aplicación supletoria del Código Civil, de manera de entender que puede pedir dicha nulidad todo el que tenga interés en ello, a menos que haya conocido o debido conocer del vicio que invalidaba el acto contra el que reclama (art. 1683 CC). La segunda dificultad estriba en que el citado art. 4° remite también al art. 44, donde se mencionan las facultades con que cuenta el juez de policía local para resolver las contiendas que surjan en el ámbito de la copropiedad inmobiliaria y entre ellas solamente se menciona la declaración de nulidad respecto de los acuerdos adoptados por la asamblea con infracción de las normas de la Ley 21.442 y de su reglamento o de los reglamentos de copropiedad, con remisión al inciso quinto del art. 10, que indica cuál es el procedimiento para sustanciar la acción de impugnación contra un reglamento de copropiedad. Pese a la omisión sobre los aspectos de fondo, una interpretación sistemática lleva a concluir que los actos de los demás órganos pueden también ser impugnados, porque de lo contrario la remisión del art. 4° carecería de sentido.

La nulidad del reglamento de copropiedad que establece el citado art. 10 presenta varias dudas, tanto por la configuración de su supuesto de hecho como por el ejercicio de la acción de impugnación, dado que ella debe ser integrada por las reglas generales del Código Civil en todo lo que expresamente no esté resuelto por la Ley 21.442. El art. 31 de la Ley 19.537 no se pronunciaba sobre la naturaleza de la acción de impugnación (tampoco llamada expresamente así), puesto que ahí la redacción resaltaba la cosa pedida al tribunal: se decía que el copropietario afectado podía demandar “la supresión, modificación o reemplazo de las normas impugnadas” de un reglamento de copropiedad.

La primera de esas dudas se refiere al vicio de nulidad. La regla parece estar configurada como un supuesto de objeto ilícito, de suerte que la nulidad afecta a aquellas cláusulas del reglamento de copropiedad que contravengan normas prohibitivas (arts. 10 y 1466 CC), sea que ellas estén contenidas en la Ley 21.442 o en otro cuerpo legal. De hecho, el art. 8° de dicha ley señala que el reglamento de copropiedad ha de observar plenamente las normas de la Ley 20.609, por lo que cualquier medida que envuelva una discriminación arbitraria afecta también la validez de ese reglamento (en el art. 31 de la Ley 19.537 se hablaba de una “manifiesta arbitrariedad en el trato a los distintos copropietarios”). Por la redacción del art. 10 de la Ley 21.442, las normas imperativas de esta ley, comenzando por el citado artículo 8°, que establece cuál es el contenido mínimo de un reglamento de copropiedad, y el art. 15, referido a los quorum con que se debe adoptar las modificaciones a su contenido en la asamblea de copropietarios, quedan igualmente cubiertas por el supuesto de nulidad absoluta, puesto que ella existe ante cualquier desajuste entre la normativa aplicable y el texto de un concreto reglamento de copropiedad.

Más discutible es la referencia que se hace al reglamento de la ley, todavía pendiente de dictación por parte del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. La razón es que el art. 11 declara que ese reglamento es de aplicación supletoria respecto del reglamento de copropiedad. Si esto es así, la respectiva asamblea de copropietarios puede, con el quórum que corresponda, aprobar libremente cláusulas que sean contrarias al reglamento de la Ley 21.442, con la sola condición de que no contravengan las disposiciones que dicha ley contiene, puesto que se trata de normas esencialmente dispositivas.

La dificultad respecto de este reglamento es que la ley no señala de manera expresa cuál es su contenido, como sí lo hace respecto de aquel que ha de establecer las normas necesarias para el procedimiento de inscripción, actualización y funcionamiento del Registro Nacional de Administradores de Condominios y las demás condiciones de operación de los administradores y subadministradores inscritos (art. 86). Solo existen algunas referencias a la existencia del reglamento de la Ley 21.442, por ejemplo, en los arts. 97 y 6° transitorio, que hay que asumir es de ejecución de la ley y no autónomo.

Con todo, la Ley 21.442 considera que es también un vicio de nulidad el hecho de que las cláusulas del reglamento de copropiedad no se ajusten a las características propias del condominio (la Ley 19.537 decía “disposiciones (…) que no corresponden a la realidad de ese condominio”). Esto exige un análisis fáctico del juez para determinar no solo si el reglamento se condice con el carácter de condominio tipo A o tipo B que tiene aquel que dicho texto regula (art. 1°, letra C), sino también si están correctamente señalados los diferentes sectores de edificación colectiva (art. 1°, letra D), se respeta la naturaleza de las unidades que integran el condominio (por ejemplo, si su destino es habitacional, comercial u hotelero) y si la disciplina equilibra correctamente el derecho de propiedad exclusivo sobre las unidades y el derecho de dominio común respecto de los bienes comunes (art. 1°).

El art. 10 precisa que la legitimación activa de esta acción de impugnación corresponde al o los copropietarios que hayan sufrido un perjuicio únicamente reparable con la nulidad de la o las disposiciones que adolezcan de alguno de los vicios antes señalados, a semejanza de lo que ocurre en la nulidad procesal (art. 83 y 768 CPC). La determinación de este perjuicio se encuentra entregada al juez, según la ponderación de los antecedentes del caso. Con todo, la posibilidad de demandar esta nulidad absoluta tiene un límite general y otro específico. El primero de ellos es la regla del “nemo auditor…”, también presente en el art. 1683 CC, que el art. 10 de la Ley 21.442 repite de manera expresa: no puede pedir la nulidad el o los copropietarios que hayan originado el vicio o que hayan concurrido a su materialización, por ejemplo, votando en la respectiva asamblea. Pero nada impide que, constando de manifiesto en el respectivo reglamento, el tribunal igualmente declare de oficio dicha nulidad (art. 1683 CC).

El límite específico es una novedad, puesto que consiste en la convalidación del reglamento nulo, supuesto que el art. 1684 CC permite solo respecto de la nulidad relativa. Según la Ley 21.442, cuando el vicio se funda en que una o varias disposiciones del reglamento de copropiedad no se ajustan a las características y singularidades propias del condominio, la nulidad tampoco puede ser pedida por el o los copropietarios que, a sabiendas del vicio que se alega, hubieren convalidado expresa o tácitamente la disposición que se pretende anular. Existe una convalidación tácita si el copropietario afectado ejecuta voluntariamente un acto que suponga la aceptación de la cláusula viciada (art. 1695 CC). Respecto de la convalidación expresa, la ley exige que se haga “a sabiendas”, vale decir, con conocimiento y deliberación. Por consiguiente, es dudoso que quede privado de la acción una persona que adquiere una unidad y declara aceptar el reglamento de copropiedad, como es estipulación usual en los contratos de esta clase. Por cierto, nada impide que cuando no sea posible anular un reglamento que no se ajuste a las características y singularidades propias del condominio se pueda convocar a una nueva asamblea para corregirlo.

Dado que el reglamento de copropiedad es un contrato colectivo, la legitimación pasiva de la acción de impugnación corresponde a todos los demás copropietarios que no han concurrido a la demanda, incluso si se trata del primer reglamento que ha sido dictado por la persona natural o jurídica dueña del condominio (art. 9°). Como esto entraña una evidente dificultad procesal, la Ley 21.442 señala que la demanda se notificará al administrador del condominio, quien tiene la carga de comunicar a cada uno de los copropietarios, dentro de los cinco días hábiles siguientes a dicha notificación, que ella se ha practicado. Aunque la ley no lo dice, pues solo menciona que el administrador tiene la representación judicial activa y pasiva de los copropietarios en las causas concernientes a la administración y conservación del condominio (art. 20, núm. 6), cabe entender que aquí también todos los copropietarios están representados en juicio con la presencia de aquel, como decía de manera expresa el art. 31 de la Ley 19.537. La razón es que el art. 10 deja en libertad a los copropietarios para hacerse parte en el juicio si así lo desean, de lo que hay que entender que este litis consorcio puede ser tanto activo como pasivo, vale decir, los demás copropietarios pueden comparecer tanto impugnando como defendiendo la validez del reglamento controvertido.

Las últimas particularidades de la acción de impugnación tienen que ver con la posibilidad de demandar solo la nulidad parcial del reglamento y con el hecho de que el juez debe propender a la conservación de éste. Considerando las facultades del art. 44, la sentencia no adolece de ultra petita ni de extra petita si el juez acoge una nulidad total cuando solo se ha pedido una parcial o invalida solo algunas cláusulas, pese a que se había solicitado una nulidad total, puesto que su cometido es tratar de conservar el reglamento de copropiedad en la medida que sea posible. Por eso el tribunal, de oficio o a petición de parte, puede proponer enmiendas acerca de una o varias disposiciones del reglamento respecto de las cuales concurra un vicio de nulidad, las que deben ser ratificadas por la asamblea convocada al efecto (art. 10). Es más, si la asamblea no se pronuncia dentro del plazo otorgado por el tribunal, se entenderá aprobada la propuesta hecha por este, debiendo procederse al reemplazo de las cláusulas del reglamento en el Conservador de Bienes Raíces (art. 10).

La Ley 21.442 no contempla un plazo de prescripción para la acción de impugnación del reglamento (el art. 96 solo se aplica a las reclamaciones contra el administrador o subadministrador), por lo que corresponde aplicar el art. 1683 CC y entender que ella puede ser ejercida dentro de los diez años siguientes de la aprobación del reglamento o su modificación que adolece de un vicio de nulidad. La pregunta es cuál es el día de inicio para computar dicho plazo. La solución parece encontrarse en el inciso final del art. 8°, que señala que el reglamento y sus modificaciones deberán constar en escritura pública e inscribirse en el Registro de Hipotecas y Gravámenes del Conservador de Bienes Raíces respectivo, ambas previstas como solemnidades. Por consiguiente, el plazo de prescripción se cuenta tomando como punto de partida la fecha de dicha inscripción, ya que recién desde ese momento está perfeccionado el acto (art. 1443 y 1444 CC).

A partir de la experiencia acumulada por los juzgados de policía local, habrá que ver cómo la jurisprudencia va delineando los distintos aspectos de esta acción de impugnación del reglamento de copropiedad introducida por la Ley 21.442, que reformula la pretensión de supresión, modificación o reemplazo que contenía la Ley 19.537, y también si el reglamento de dicha ley agrega algún aspecto nuevo. Sin duda, son muchos los aspectos relacionados con esa acción que pueden generar controversia. Los aquí revisados son solo una muestra.

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