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Non bis in ídem: criterios para determinar la prohibición de doble valoración

"...Existe un amplio consenso a nivel jurisprudencial en cuanto a que (...) es aplicable en materia de sanciones administrativas. Sin embargo, es un principio de limitada y escasa aplicación práctica, lo cual se explica fundamentalmente por la atribución de competencias sancionadoras a diversos órganos administrativos respecto de una misma conducta..."

Lunes, 02 de mayo de 2022 a las 10:44
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Rosa Fernanda Gómez
Sistemáticamente la Corte Suprema ha reconocido la plena vigencia del principio de non bis in ídem en materia de sanciones administrativas, sin embargo, su configuración práctica es bastante limitada debido a lo complejo que resulta acreditar la concurrencia de la triple identidad, en especial, la identidad de fundamento o de bienes jurídicos. Este mes, el máximo tribunal en la causa Rol N° 12.457-2021, Cerfogli con Fisco, nos proporciona algunos criterios que se deben tener en consideración al momento de invocar la aplicación de esta garantía.

En la especie, el Consejo de Defensa del Estado (CDE) dedujo recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que confirmó la de primer grado que acogió la reclamación deducida por el infractor y que dejó sin efecto la sanción de multa impuesta por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana por infringir el artículo 76 de la Ley N° 16.744, sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y los artículos 3, 37, 38 y 53 del Reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo, contenido en el Decreto Supremo N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud.

Entre otros argumentos, la reclamación fue acogida debido a la vulneración del principio non bis in ídem, toda vez que la Dirección del Trabajo había aplicado previamente dos multas por los mismos hechos.

En su análisis, la corte manifiesta que el principio non bis in ídem proscribe la duplicidad de juzgamientos y sanciones (c. 12º). Agrega que sus requisitos, en su aspecto material, son la identidad de sujeto, hecho y fundamento, y, en su vertiente procesal, la concurrencia de dos procedimientos administrativos sancionatorios simultáneos o sucesivos (c. 15º), esta última manifestación se puede complementar con la prohibición de tramitación de manera simultánea o sucesiva de procesos penales y procedimientos administrativos (Garrido 1997, 86; Gómez 2017, 117 y ss. y Gómez 2021, 457).

Además, señala que si bien el mencionado principio está regulado en materia penal, no se encuentra establecido en términos generales en el derecho administrativo sancionador, pero se ha entendido que es aplicable por ser una representación del ius puniendi del Estado, según se da cuenta en la jurisprudencia de diverso orden (v.gr. SCS Rol Nº 88.935-2016; SCS Rol Nº 2.889-2020; STC Rol Nº 2.331-2011 y dictamen Nº 14.571-2015, entre otros). Lo anterior es sin perjuicio de su reconocimiento en regulaciones sectoriales, como ocurre en materia ambiental (artículo 60 inciso 2º de la Ley Nº 20.147, Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente) (c. 13º).

Enseguida, expresa que conforme con el artículo 7º de la Constitución Política de la República, los “(…) órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley”, y de acuerdo con el artículo 2º de la Ley N° 18.575, “los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico (…)”. De la lectura de ambos preceptos se desprende que no es cuestionable, en principio, que dos órganos de la Administración del Estado, sean estos centralizados o descentralizados (como en la especie ocurre con la Seremi de Salud y la Dirección del Trabajo), dentro de su competencia puedan imponer sanciones derivadas de unos mismos hechos, especialmente en aquellos casos en que existan normas comunes para ambos órganos, sin perjuicio de sus facultades propias derivadas de las disposiciones que individualmente los rigen, en el caso, el Código Sanitario y el Código del Trabajo, respectivamente, y sus reglamentos (c. 11º).

Ahora bien, a falta de una regulación expresa y frente a diversos estatutos orgánicos que permiten a distintos órganos de la Administración del Estado imponer sanciones derivadas de unos mismos hechos, es necesario analizar caso a caso si concurren los requisitos para aplicar el principio (c. 14º).

Uno de los primeros aspectos a analizar es la concurrencia de la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, siendo este último elemento uno de los más gravitantes. El fundamento busca determinar la finalidad de las normas y, en concreto, si su objetivo es la protección de los mismos bienes jurídicos. En la especie, se estableció que las normas concurrentes tenían la misma finalidad, a saber, la protección de la vida y la salud de los trabajadores.

En concreto, la corte determinó que la triple identidad se configuró respecto de casi todos los ilícitos por los cuales se sancionó al infractor, los que fueron coincidentes (c. 10º), sin embargo, uno de ellos no fue sancionado por la Dirección del Trabajo (omisión de señalética de seguridad instalada en la máquina informando los riesgos al trabajador), por lo que a su respecto no concurrían copulativamente todos los presupuestos del principio en análisis (c. 15º).

Además, la sentencia de reemplazo señala que dicho criterio es concordante con el deber de coordinación con que deban actuar los órganos del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Nº 18.575.

En suma, el fallo es interesante por cuanto invita al operador jurídico a analizar, en los casos de concurrencia de competencias sancionadoras en órganos administrativos diversos (Seremi de Salud/Dirección del Trabajo, Superintendencia de Servicios Sanitarios/Seremi de Salud, Dirección del Trabajo/Servicio Nacional de Geología y Minería, superintendencias que regulan servicios públicos, como SEC y SISS, y Servicio Nacional de Protección al Consumidor, aunque en este último caso, el órgano actúa como denunciante), la existencia de una identidad entre los bienes jurídicos protegidos por una y otra norma respecto de las cuales puede concurrir una identidad total o parcial de los mismos. En suma, lo que subyace en la sentencia es la idea de que la diversidad de competencias no es sinónimo de diversos bienes jurídicos. Sostener lo contrario haría inaplicable el principio, por cuanto en todos los casos cada órgano actuaría en el ejercicio de atribuciones propias.

No obstante lo anterior, llama la atención que en el caso sub lite no se haya invocado la regla dispuesta en el artículo 191 inciso 3º Código del Trabajo, la cual estable que “cada vez que uno de los servicios facultados para fiscalizar la aplicación de normas de higiene y seguridad, se constituya en visita inspectiva en un centro, obra o puesto de trabajo, los demás servicios deberán abstenerse de intervenir respecto de las materias que están siendo fiscalizadas, en tanto no se haya dado total término al respectivo procedimiento”.

Esta norma tiene por objeto evitar la doble sanción. Si bien el legislador ha reconocido que diversos servicios tienen competencias para fiscalizar aspectos vinculados con las condiciones de higiene y seguridad en los lugares de trabajo, ha establecido el deber de abstención de cualquiera de ellas cuando otra entidad competente haya iniciado un procedimiento de fiscalización. Tal obligación tiene por finalidad evitar la duplicidad de funciones y el respeto al principio non bis in ídem, consistente en que no procede la imposición de diversas sanciones con ocasión de una misma infracción (dictámenes N°s. 90.328, de 2016 y 20.065, de 2017). Lo expresado, además, supone que las entidades de que se trata actúen coordinadamente, conforme con lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley N° 18.575.

En definitiva, existe un amplio consenso a nivel jurisprudencial en cuanto a que el principio non bis in ídem es aplicable en materia de sanciones administrativas. Sin embargo, es un principio de limitada y escasa aplicación práctica, lo cual se explica fundamentalmente por la atribución de competencias sancionadoras a diversos órganos administrativos respecto de una misma conducta, lo cual muchas veces se expresa en habilitaciones que hacen compatible diversas sanciones administrativas o sanciones penales y administrativas. Lo anterior puede llegar a constituir una infracción al principio de proporcionalidad, por cuanto se produce una sobrerreacción del ordenamiento jurídico respecto de un mismo hecho. De allí la necesidad de que los operadores jurídicos (órganos administrativos y judiciales) adopten un rol activo en orden a concretar la efectiva aplicación de la garantía, en especial, cuando se trata de verificar la concurrencia de la identidad de fundamento.

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