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Un límite adicional a la invalidación

"...Tras el caso 'Castillo' la Corte Suprema ha establecido un nuevo límite formal a la potestad invalidatoria, al restringir esta sólo a la declaración de ilegalidad del acto administrativo, sin que la autoridad pueda imponer en la misma decisión el restablecimiento de situaciones de contenido patrimonial. Esa sería una competencia exclusiva del juez..."

Viernes, 29 de abril de 2022 a las 10:10
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Luis Cordero
Como se sabe, en el Derecho Administrativo chileno la autoridad que emite un acto administrativo ilegal tiene un poder-deber que obliga a dejar sin efecto los actos contra derecho. Poder, porque es el ejercicio de una potestad de autotutela y deber, porque es una obligación derivada de la lealtad que le debe todo funcionario público al ordenamiento jurídico. Su establecimiento y desarrollo es resultado de la jurisprudencia de la Contraloría iniciada en la década de los 50 (p.e. dictamen Nº 14073, de 1958; Olguín, 1961) y que fue intensamente cuestionada en los 80 por una parte de la doctrina porque implicaba que el Estado se aprovecha de sus propios errores y afectaba derechos adquiridos (Soto Kloss, 1984), siendo reestablecida en la jurisprudencia judicial a finales de los 90 (Marín, 2000) y en 2003, cuando se dictó la Ley Nº 19.880 de Bases de Procedimiento Administrativo (LBPA), tuvo finalmente reconocimiento positivo en el ordenamiento nacional (art. 53).

Al amparo de esa evolución, uno de los debates centrales han sido los límites o extensión de esta atribución, es decir, las restricciones que la autoridad enfrenta para dejar sin efecto esos actos contrarios a derecho. La doctrina inicial de la Contraloría desconocía dichos límites, porque un acto que infringe las reglas de Derecho público no podía ser convalidado, en consecuencia, ningún efecto legítimo se podría derivar de ellos y, como constituía un poder-deber que supone una lealtad incondicional al Derecho, no existía plazo para su ejercicio.

A partir de la década de los 80 la propia Contraloría comenzó a establecer algunos límites (Vargas, 1995). Por un lado, reconoció que un acto que contenía un vicio se podía “conservar” si se consolidaron situaciones jurídicas, si el destinatario del acto o terceros beneficiados por este actuaron de buena fe o bien si esos destinatarios se encontraban en una hipótesis atribuible a “confianza legítima”. Esos límites se extendieron en los más heterogéneos ámbitos de la intervención administrativa, tuvieran o no contenido patrimonial.

Cuando en 2003 se dictó la LBPA el Congreso reconoció lo que hasta ese momento era el resultado de una larga evolución jurisprudencial e impuso solo límites formales para su ejercicio. Por un lado, estableció un plazo de caducidad (dos años para el ejercicio de dicha potestad) y, por la otra, obligó a la instrucción de un procedimiento administrativo con audiencia previa del interesado (Ferrada 2007).

Al amparo de esta regla la jurisprudencia de la Corte Suprema delimitó progresivamente esos límites formales. Por ejemplo, desde entonces ha indicado que: (1) solo el autor del acto es el que puede instruir y ordenar la invalidación, lo que se traduce en que la Contraloría no tiene facultades invalidatorias, sino tan solo para requerir la instrucción del procedimiento o bien que la autoridad jerárquica no puede utilizar la resolución de un recurso administrativo para ejercer dicha potestad; (2) ha afirmado también que no es posible ocultar un vicio de legalidad al ejercer la potestad revocatoria, porque en tal caso la causal de “interés público” asociada a la “oportunidad” consiste precisamente en invalidar el acto, y (3) ha sido insistente en exigir la audiencia previa del interesado como una genuina garantía de debido proceso, por lo tanto, si en los hechos —con indiferencia de la calificación jurídica que realice la propia autoridad— se retira un acto administrativo por razones de legalidad, la audiencia del interesado no se puede omitir, porque de hacerlo el propio procedimiento invalidatorio adolecería de un vicio.

Sin embargo, este mes la Corte Suprema ha revelado que la potestad invalidatoria tiene un límite adicional en la extensión de sus efectos. Si la invalidación supone el retiro del acto administrativo por razones de legalidad, no se puede a su amparo imponer obligaciones de reintegro monetario, es decir, en la invalidación la reatroactividad propia de las nulidades solo se extiende a sus aspectos jurídicos-formales, pero no a los patrimoniales. Estos últimos serían competencia jurisdiccional.

En efecto, en el caso “Castillo con Municipalidad de Arica” (CS 18.04.2022, rol 92.238-2021) se debatía precisamente este problema. La Contraloría, resultado de una auditoría, detectó que una funcionaria de la dirección de salud había sido contratada teniendo una causal de inhabilidad de ingreso por parentesco. Sobre esa base, la municipalidad dejó sin efecto los decretos alcaldicios y los contratos suscritos desde 2012 a 2019, ordenando reintegrar las rentas que percibió en dicho período. La corte sostuvo que el nombramiento de persona inhábil justifica el ejercicio de la potestad invalidatoria, que en ella se respetaron las formas procedimentales que imponía la ley, incluida la audiencia previa, pero la atribución de la autoridad solo podía llegar al retiro del acto administrativo. Afirmó que el reintegro de dineros percibidos era ajeno al procedimiento invalidatorio y con ello la corte estableció un nuevo límite formal a la potestad invalidatoria: esta no se puede extender a los efectos patrimoniales retroactivos del acto retirado.

En opinión de la corte, la potestad reconocida a la autoridad para retirar sus actos por razones de legalidad solo se restringe a declarar que el acto administrativo es contrario a derecho, de modo que no puede constituir, en base a este, un derecho patrimonial a favor de la Administración. Para cumplir ese fin el organismo administrativo debe acudir a las acciones jurisdiccionales.

Tras el caso “Castillo” la Corte Suprema ha establecido un nuevo límite formal a la potestad invalidatoria, al restringir esta solo a la declaración de ilegalidad del acto administrativo, sin que la autoridad pueda imponer en la misma decisión el restablecimiento de situaciones de contenido patrimonial. Esa sería una competencia exclusiva del juez. Aunque el caso se refiere al reintegro de dineros, el estándar construido a partir de este caso puede tener importantes efectos en otros ámbitos, por ejemplo, en aquellos donde la invalidación implica retrotraer situaciones que suponen contraprestaciones patrimoniales, como sucede en los contratos administrativos.

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