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Apuntes constituyentes: Comisión de Venecia, uni/bicameralismo y justicia constitucional (XI)

"...Se trata de un examen que Chile debe pasar: queremos ser considerados una democracia constitucional en forma ante el resto del mundo, comprometidos con la democracia, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho, y en el que es posible anticipar con algún grado de certeza los criterios (y precedentes) que ya ha sentado la referida comisión..."

Lunes, 28 de febrero de 2022 a las 9:30
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José Francisco García
En enero, la Presidenta del Senado, a solicitud de un grupo transversal de senadores, pidió a la Comisión de Venecia pronunciarse sobre distintos temas que se deliberan por parte de la Convención Constitucional en la elaboración de su propuesta de nueva Constitución, destacando su parecer sobre consagrar un Congreso unicameral y el modelo de justicia constitucional.

La Comisión Europea para la Democracia por el Derecho o Comisión de Venecia —por el lugar donde se reúne— es el organismo asesor en materias constitucionales del Consejo de Europa. Su rol principal es asesorar legalmente a los estados miembros para alinear sus reglas e instituciones con los estándares europeos en materia de democracia, derechos humanos y Estado de Derecho. Asimismo, busca promover la diseminación y consolidación de la “herencia constitucional común”, jugando un rol especialmente significativo en los estados en transición democrática.

A partir del lunes 28 de febrero, y por una semana, vendrá una delegación de cinco integrantes del organismo, los que se reunirán con diversas autoridades, tanto de la Convención como de los poderes del Estado, incluyendo al Tribunal Constitucional (TC). Sabemos, Chile participa en la Comisión de Venecia precisamente a través del TC. La Comisión de Venecia discutirá un borrador de informe en su sesión plenaria de los días 18 y 19 de marzo, esto es, en solo tres semanas más. Se trata de una opinión no vinculante, pero autoritativa. Y es que sus informes en materias constitucionales no solo se extienden a los estados miembros, sino que han sido solicitados respecto de reformas constitucionales en distintos lugares del globo, incluyendo en la región a Perú (2011 y 2019), Bolivia (2011), México (2002, 2004 y 2012) y Venezuela (2017).

Así, en primer lugar, el Senado pidió su parecer respecto de avanzar hacia un Congreso unicameral (y, en consecuencia, la posición institucional del Senado que se vería excluido del nuevo diseño). Un reporte de 2006 puede anticipar algunos criterios de la Comisión a la hora de evaluar la conveniencia de contar con una segunda cámara legislativa y su rol institucional. Entre los criterios destacan, en primer lugar, el de población: bajo 15 millones de habitantes no se justificaría una segunda cámara. En segundo lugar, el grado de descentralización: así, si es alto, como en los modelos federales o regionales, se trata de una necesidad, no así en los estados unitarios. Tercero, el elemento de la segunda cámara, directamente por sufragio popular o indirecto (por ejemplo, por las asambleas regionales), o incluso de manera mixta entre estos dos, se relaciona estrechamente con los objetivos de representación territorial; así, la regla general, cuando ello ocurre (la representación regional es el principal objetivo o rol institucional de la segunda cámara), es la elección indirecta. Un cuarto criterio dice relación con el esfuerzo por representación de minorías que, o lo son de manera insuficiente o derechamente no se encuentran representadas en la cámara baja, y por medio de esta cámara se busca corregir tal situación.

Junto con los criterios anteriores conviene destacar que no parece ser relevante el argumento —para justificar una segunda cámara— que llamamos deliberativo, relacionado con mejorar la eficiencia legislativa, o una etapa adicional de revisión en medio del proceso legislativo, entre otra razones, porque incluso en modelos unicamerales puede haber más de una revisión o lectura de los proyectos de ley (es el caso del proceso de elaboración de propuestas normativas al interior de la propia Convención en algunas hipótesis). Tampoco parece importante el argumento de los mayores costos (recursos públicos) de la segunda cámara.

Con todo, desde una mirada sistémica sí parece relevante el argumento de los pesos y contrapesos, que refleja una mirada sistémica sobre la democracia constitucional. También es bueno precisar que, desde la perspectiva de la aplicación del principio de separación de poderes (o funciones en distintos órganos) en la estructura de relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo (el régimen político), la Comisión ha tendido a promover el modelo parlamentario racionalizado y a rechazar el modelo presidencial. En consecuencia, será interesante observar cómo este elemento, tan arraigado en nuestra tradición constitucional y en el que la Convención Constitucional no se apartará demasiado (en la forma de un supuesto presidencialismo atenuado), será ponderado al emitir su informe en relación a la conveniencia de una segunda cámara, y si esta debe tener una dimensión legislativa más o menos robusta.

En segundo lugar, respecto del modelo de justicia constitucional es altamente probable que la Comisión recomiende fuertemente mantener un modelo de justicia constitucional especializado y concentrado, en la forma de una corte constitucional (no quedando la justicia constitucional en manos de la justicia ordinaria). También tiene criterios bien asentados en materia de diseño institucional (composición, acceso, procedimiento, etc.), todos los cuales son posibles de encontrar en las opiniones, reportes y estudios de la Convención, sistematizadas en un reciente compendio (2020).

Sabemos, al interior de la comisión de Sistema de Justicia ha contado con un importante apoyo la ICC 89-6 (Viera y otros), que elimina el Tribunal Constitucional y entrega potestades de revisión judicial a la Corte Suprema (un panel ad-hoc, aleatorio), iniciativa que, además, ha contado con la aprobación de algunos académicos. Ello llevó a que se presentaran nuevas iniciativas que buscan crear una corte constitucional y que comienzan a ganar apoyo, por ejemplo, la ICC 472-6.

Un antecedente —y fuerte señal— a tener en consideración en esta materia es la reciente conferencia (27 de enero pasado) ofrecida por el Presidente honorífico de la Comisión de Venecia, Gianni Buquicchio (y presidente de la misma entre 2009 y hasta hace algunos meses), en el marco de un ciclo de conferencias organizado por nuestro Tribunal Constitucional (¿Quién debe defender la Constitución?), donde sostuvo que las cortes constitucionales (modelo europeo) son un caso de éxito a nivel mundial, destacando el rol del TC de Chile en esta trayectoria. A lo anterior, se suma el esfuerzo especial de cooperación entre la Comisión de Venecia y diversas cortes constitucionales en el mundo, lo que se manifiesta en varias iniciativas, como también en amicus curiae ante solicitudes específicas de cortes constitucionales para analizar temas puntuales.

Debemos considerar, además, que desde una perspectiva sistémica, y más allá del rol central de las cortes constitucionales ejerciendo la potestad de revisión judicial de las leyes (control de constitucionalidad), a mayor descentralización del modelo de Estado —todo indica que pasaremos a un modelo de Estado Regional—, mayor es la necesidad de contar con una corte constitucional, especializada, que resuelva el previsiblemente alto número de controversias en el ejercicio de competencias, sus límites, márgenes de coordinación, etc., entre la autoridad central y los gobiernos subnacionales, y los gobiernos subnacionales entre sí.

En consecuencia, el informe de la Comisión de Venecia, por su auctoritas, está llamado a tener un importante efecto, tanto político como técnico, en la discusión de la propuesta de nueva Constitución que elabora la Convención Constitucional. Se trata de un examen que Chile debe pasar: queremos ser considerados una democracia constitucional en forma ante el resto del mundo, comprometidos con la democracia, los derechos fundamentales y el Estado de Derecho, y en el que es posible anticipar con algún grado de certeza los criterios (y precedentes) que ya ha sentado la referida comisión.

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"... Más allá de ser una necesidad interna de la propuesta cara al cumplimiento de los desafíos que suponen el Estado Social y el Estado Regional (...), principios que seguramente deberán ser ajustados y complejizados hacia el futuro (como lo demuestra la experiencia comparada), dan cuenta de un avance positivo en la evolución de nuestra tradición constitucional..."

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