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La independencia judicial y los tribunales especiales para la Corte Suprema

"...La Corte ha sostenido históricamente que los tribunales especiales, particularmente los de competencia administrativa, que disponen de reglas particulares de nombramiento y duración, alteran la unidad de la jurisdicción y la independencia judicial. Para ella, esos organismos no merecen llamarse tribunales. Una disputa que, por cierto, se remonta desde 1950 hasta nuestros días..."

Lunes, 31 de enero de 2022 a las 9:38
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Luis Cordero
Tras la declaración del pleno de la Corte Suprema la semana pasada sobre los impactos que, en su opinión, podría tener en el sistema institucional y, en especial, en la independencia judicial la posibilidad de que en un sistema sin carrera judicial —por lo menos como lo concebimos hoy— la posición de los jueces sea temporal (ocho años) con posibilidad de una renovación, algunos aventuraron respuestas sosteniendo que esto no debería llamar la atención, dada la existencia de los tribunales especiales. Unos que, ajenos a la estructura judicial, tienen jueces especializados, pero temporales. Pero esa respuesta desconoce, lamentablemente, cosas elementales de un disputado modelo institucional.

Quizás sería conveniente, para dimensionar la magnitud de la crítica de la Corte Suprema a la propuesta presentada en la Convención, observar cómo ha concebido ella misma el rol de las jurisdicciones especializadas en el sistema institucional chileno. La posición de esta no tiene nada nuevo en la trayectoria de las críticas de la Corte, porque, como se ha sostenido recientemente, a veces las burocracias operan sobre la base de profundas raíces que explican sus comportamientos actuales (Guy Peters, 2022). Tratar de observar en esas raíces quizás sea útil también para enfrentar varias de las discusiones de nuestro actual proceso constituyente.

La Corte en los últimos años ha sido insistente en señalar que organismos administrativos, aún cuando la propia ley les reconozca alguna función jurisdiccional (p.e. arbitro arbitrador), no pueden ser considerados bajo ningún evento un tribunal. La razón es que carecen de la independencia e imparcialidad de los tribunales de justicia, por lo cual, la posición desde la que ejercen la función es determinante (SCS 30.11.2021, rol 60526-2021; 17.5.2021, rol 125594-2020; 10.9.2020, rol 69692-2020; 28.12.2020, rol 125723-2020; 19.11.2018, rol 16795-2018).

Esta idea está precedida de las opiniones que la Corte ha tenido en dos temas: la omisión de la solución de lo contencioso administrativo —un asunto que bajo la Constitución de 1925 implicaba la discusión sobre dos tipos de modelo, uno judicial y otro sectorial— y la existencia de tribunales especiales fuera de la jurisdicción. Sobre el primero de los asuntos, las cuentas públicas de los presidentes de la Corte Suprema desde 1965 dan cuenta de la debilidad del sistema institucional al no resolver este problema, omisión que quizás explica la tesis judicialista de Enrique Urrutia Manzano en el discurso de marzo de 1973: si no hay tribunales administrativos, la competencia es de los tribunales ordinarios con los procedimientos generales que otorga la ley. Tras el retorno a la democracia este asunto ha estado presente especialmente desde el 2010 en adelante, entre otras cosas, por la expansión, inadmisible, a juicio de la Corte, de los tribunales especiales.

Como se explicó en un trabajo anterior (Tapia - Cordero, 2015: 29), “la especialización judicial técnica refleja una doble desconfianza: en el actuar de la Administración y su capacidad de dar un uso adecuado a los espacios de discrecionalidad (el problema del siglo XVIII), frente a lo cual la judicatura proveería la independencia necesaria que actúa como contrapeso; y también en las capacidades técnicas de los jueces tradicionales, generalistas, para controlar las capacidades supuestamente ‘exorbitantes’ que dicha Administración habría adquirido producto de la complejizacio´n de las relaciones económicas (el problema del siglo XX), frente a lo cual la judicatura especializada proveería un resguardo técnico adecuado para lidiar con los problemas derivados de ella. Siendo así´, las raíces de la especialización judicial técnica son —podría sostenerse— eminentemente políticas”.

Sin embargo, para lograr ese fin, algunos supuestos tradicionales de la función judicial terminaban siendo sacrificados, entre ellos, el tiempo de designación y el origen de los jueces especialistas. La tolerancia de la Corte Suprema hasta este tipo de figuras se acabó tras la propuesta del Ejecutivo y el Congreso al crear Tribunales Ambientales (Ley Nº 20.600), siguiendo la lógica de la revisión judicial de carácter técnico que derivaba de la experiencia del Tribunal de Libre Competencia (TDLC), es decir, con jueces temporales, especialistas y ajenos a la carrera judicial. En el informe que la Corte emitió respecto de dichos tribunales aprovechó para sostener su tesis sobre este tipo de justicia: por su configuración no merecen si quiera denominarse “tribunales”. En opinión de la Corte, este tipo de órganos son administrativos y no jurisdiccionales (Oficio Nº133, de septiembre de 2010, en boletín 6747-12). Sin pensarlo, la Corte dejaba en evidencia una discusión abierta también en el derecho comparado y habitualmente eludida (Cane, 2009): ¿este tipo de figuras merecen considerarse dentro de la estructura judicial (Courts) o son organismos administrativos creados para dar autonomía a una controversia técnica, pero sin que puedan ser considerados tribunales de la justicia (Administrative Tribunals). Entre nosotros, esta idea ha sido estudiada por Francisco Agüero precisamente al observar al TDLC como contencioso administrativo. Su trabajo de investigación se involucra en los orígenes de esta discusión en nuestro país.

¿Pero esto es un celo excesivo de la actual Corte Suprema en relación con este tipo de jurisdicciones? No, el origen de esta disputa se remonta a la Constitución de 1925 y, en particular, al resolver la extensión de su superintendencia, que se tradujo en definir los alcances del recurso de queja ante los “tribunales especiales” que se creaban en ese momento ante sus ojos, como sucedía en materia laboral. Como ha explicado Julio Faúndez (2011: 161), desde la década de los 50 la extensión interpretativa del recurso de queja “le permitió a la Corte fiscalizar decisiones de los tribunales administrativos especiales, que el legislativo había creado con la expresa intención de mantenerlos fuera del alcance de la Corte Suprema”. Su estructura, nombramientos y el tiempo de esos jueces también era distinto del que correspondía a la carrera judicial.

¿Es correcto, entonces, como lo han sostenido algunos convencionales, que la crítica de la Corte Suprema a la temporalidad de los nombramientos judiciales es inconsistente con la figura de los tribunales especiales, donde los jueces que lo integran son por plazos acotados? Por cierto, la respuesta a esa pregunta es negativa. La Corte ha sostenido históricamente que los tribunales especiales, particularmente los de competencia administrativa, que disponen de reglas particulares de nombramiento y duración, alteran la unidad de la jurisdicción y la independencia judicial. Para ella, esos organismos no merecen llamarse tribunales. Una disputa que, por cierto, se remonta desde 1950 hasta nuestros días.

Este debate pareciera conveniente tenerlo en consideración en tiempos de una álgida discusión constitucional, donde las reacciones, a veces, son dominadas por la intuición más que por la razón que deriva de los hechos y las trayectorias históricas de algunos conflictos institucionales.

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